Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).

В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. В юридической литературе не существует единого понятия актов управления. Одни считают, что акты -- это государственно-властные предписания, другие, -- что акты -- особые юридические формы исполнительн распорядительной деятельности. Так или иначе, они являются самой распространенной формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти и публичного управления.

Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:

Наличие субъекта принятия правового акта управления;

Подзаконность правовых актов управления;

Юридически последствия правового акта управления.

Более четкое определение понятия акта муниципального управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как «властное волеизъявление государственных органов и остальных субъектов муниципального управления, которые устанавливают, используют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты имеют все шансы быть выраженными как в устной форме, так и документом» .

Однако профессор Н.Ю. Хаманева высказывает иное мировоззрение о форме актов государственного управления, говоря, что «акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он обязан иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего» . «Обычно в учебных пособиях отечественного административного права используют термин "правовые акты управления", реже - "административные акты» .

В настоящее время правовые акты управления имеют за собой значительную нормативно-правовую базу, т.е. порядок издания таких актов получил четкую регламентацию в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Например, согласно Конституции Правительство РФ имеет право издавать распоряжения и постановления. В ст. 19 ФЗ "О единых принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут принимать и издавать правовые акты по вопросам собственного ведения. Заглавие и виды правовых актов органов местного самоуправления, способности по изданию данных актов, порядок их принятия и введения в силу ориентируются уставом муниципального образования в согласовании с законами субъектов РФ.

Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет найти их характерные черты.

Акт управления - есть распоряжение уполномоченного на то органа муниципального управления либо особенного должностного лица; это официальное заключение, которое принял орган общественного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особенная юридическая форма управленческой либо исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления ориентированы на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они воспринимаются органами и должностными лицами муниципального управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют главнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.

Также есть некоторая классификация актов государственного управления, это позволяет лучше понять их юридические индивидуальности. Универсальным считается деление актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, личные (ненормативные) либо смешанные.

Нормативные акты управления - особый вид актов управления. Он содержат юридические признанные мерки, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.

Личные (ненормативные) акты управления оформляются постановлениями либо указами, которые не считаются нормативными. Они принимаются конкретным органом исполнительной власти в целях внедрения закона для решения вопросов, определенных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим либо юридическим лицам.

Смешанные акты управления - это те, в каких наряду с нормативными имеются и ненормативные предписания. Данное разделение актов управления считается в зависимости от их юридических параметров. Такими являются, к примеру, правовые акты типа положений, руководств, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" подходящими органом.

Правовые акты управления реализуют свое назначение в деятельности органов управления и их должностных лиц, при условии, что содержащиеся в них положения исполняются. В связи с этим правовой акт управления обязан обладать юридической силой, под которой понимается его способность обозначаться в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. целиком отвечать ее задачам, целям и функциям. Также важным условием наличия у правового акта юридической силы является его соответствие требованиями, предъявляемым как к его содержанию, так и порядку принятия и издания.

Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны требования, предъявляемые к актам управления:

1. Закономерность правовых актов управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны всецело соответствовать законодательству Российской Федерации.

2. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для издания, а также цели и задачи, которые нужно осуществить. Необходимо предусматривать последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и pаccчитаны на долгосрочное применение.

4. Акты управления должны иметь общественную необходимость и полезность.

Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.

В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

• 1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;
• 2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти 2 . Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;
• 3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
• 4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;
• 5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
• 6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.

Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127

В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.

Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:

• 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
• 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:

перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методика мониторинга;

На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.

Правовое регулирование - деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведение людей обязательных к исполнению, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.

Правовое регулирование ГУ - это деятельность государства по организации государственных органов и установлении правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, т.к. связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Его предназначением является упорядочивания целеполагания функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Предметом выступают:

1. Отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которого формируются государственно- управляющие воздействия со стороны государственного аппарата).

2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов его ведения и полномочиями.

3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственное управление процессы путем профессионального несения государственной службы и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

ГУ - есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государства - организованную силу общества. Поэтому любые проблемы в предмете его правового регулирования считают уровень управления, создают управление "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно еще понимать, что ГУ относится к явлениям долженствования, а не свободной воле участников управленческих отношений, т.е. управления государственного органа и лица занимающие государственные должности обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, т.к. они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.

Суть ГУ в том и заключается, что его управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда существует потребность ГУ у управляемых объектов. Поэтому в ГУ все должно быть прописано юридически, в том числе и суть свободной деятельности соответствующих органов и границ. В центре правового регулирования ГУ находится правовой статус государственного органа.

Правовой статус государственного органа состоит из 3-х групп элементов имеющих юридический смысл:

1. Он включает в себя месторасположение и природу существующего или предполагаемого государственного органа в целостной системе государственных органов страны.

2. Он отражает компетенцию государственного органа - юридического выражения совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.

3. Он предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования.

В целом составляющим предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы ГУ. В правовом регулировании ГУ в соответствии с особенностями его предмета действует метод правового регулирования.

Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социально - управляющих систем, входящих в государственный аппарат на социально-правовую систему.

Метод правового регулирования характеризует 2 элемента:

1. Субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган уполномоченный на издание соответствующих правовых норм.

2. Смысл и содержание самих правовых норм.

Правовое регулирование может иметь следующие формы:

1. Централизованное императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется органами государственной власти, государством в целом, либо его субъектом при федеративном устройстве в рамках их компетенции и объектов юрисдикции (ст. 71-73).

2. Децентрализованное диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования договоров принятия совместных актов поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.

Выделяют следующие способы правового регулирования (от способа зависит смысл и содержание правовых норм), свойство юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого процесса):

1. Позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия.

2. Запрещение - возложение на лиц обязанности, воздерживаться от совершения действий определенного рода.

3. Дозволение - представление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из способов применяется (например, проявляется в правовом статусе государственных органов и их компетенции), лидирующим является позитивное обязывание.

Предметом правового регулирования ГУ является государственно-правовые институты (элементы) сознание, поведение и деятельность людей, которые связаны с формированием и реализацией государственно- управляющих воздействий. Исходя из этого используются те приемы, средства, способы, структуры, и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (должностей) и процессами их функционирования, определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которые все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

При этом важно, чтобы сами формы правового регулирования ГУ были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавая в совокупности систему правового регулирования ГУ.

Поэтому форма правового регулирования ГУ предъявляется ряд требований, которые способствуют лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений:

1. Своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

2. Формы должны быть достаточно устойчивыми и стабильными.

3. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.

Основополагающее значение в правовом регулировании ГУ принадлежит Конституции государства, как нормативно-правовому акту высшей юридической силы в стране. Важнейшей формой правовое регулирование ГУ являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.

Закон - это принятый в особом порядке нормативно - правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой после Конституции.

Закон характеризуется материальными признаками (источник, содержание и знание закона) и специфически- правовые (юридические свойства закона и правотворческой процедуры). Правовое регулирование посредством закона пользуется в обществе должностным авторитетом. Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы всех, кто соприкасается с управлением и государственными органами.

Отсюда, объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем ГУ оформлялись через законы, причем прямого действия, т.е. не требующих дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которой от содержания законов зачастую указано что остается.

В КРФ дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч.5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и др.), а также в Конституции и Уставах СРФ им уделено серьезное внимание.

По КРФ обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежит Президенту РФ как главе государства (ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер, хотя они и подзаконны, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных (установительных) правовых нормативных актов. Весьма важны для ГУ указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям, т.е. отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования ГУ имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.

Различают :

1. Общие федеральные - это главным образом Постановления Правительства РФ по предметам своего ведения ст. 114, которые устанавливают правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в РФ ст. 115.

2. Общие СРФ - это акты глав и Правительств (Администраций) СРФ, которые в соответствии с Конституциями и Уставами регулируют правовые статусы и др. вопросы ГУ на своей территории.

3. Ведомственные нормативные акты - издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведения лиц, входящие в соответствующие подсистемы ГУ (министерства, комитет, служба, агентство).

4. Местные, в том числе органов местного самоуправления, т.е. - издаются местными органами власти в пределах своей компетенции по управленческим вопросам на своей территории (Уставы городов, районов и т.д.).

5. Локальные (внутриорганизационные) - акт издается государственными органами власти и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения об органах).

Таким образом, общефедеральные и общие СРФ правовые акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

В правовом регулировании ГУ используются практически все перечисленные формы, что придает ему сложную структуру.

Структура правового регулирования ГУ должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению, и обеспечивает его эффективную реализацию.

Исходя из этого структура включает:

1. Законодательное регулирование, которое определяет наиболее типичные элементы ГУ, причем на федеральном уровне - общее начало, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование этих элементов перемещается на уровень субъектов Федерации.

2. Нормативное определение ряда элементов ГУ посредством органов районного, городского государственного Управления местного самоуправления.

3. Внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.

4. Самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где население может непосредственно выразить свою волю.

5. Правоохранительное регулирование осуществляется посредством контрольных и правоохранительных органов.

P. S. Важно отметить, что в правовом регулировании ГУ важная роль отводится (в равной мере) как материальным нормам, так и нормам процессуальным, а также правовым механизмам, обеспечивающим реальное полное эффективное проявление элементов в жизни (регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные индивидуальные технологии управления и т.д.).

Вывод : Процесс правового регулирования ГУ должен быть системно организован: по времени издания правовых актов, которые определяют правовой статус подсистем ГУ; по содержанию самих правовых норм регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы ГУ; по юридической силе правовых актов относящихся к одному уровню организационной структуры ГУ.

Конституция – единый нормативно-правовой акт, принятый народом или от имени народа, который закрепляет основы конституционного строя, федеративное устройство государства и, права и свободы граждан Российской Федерации. Конституция принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из 9 глав, второй раздел – заключительные и переходные положения.

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, статус президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти и местного самоуправления.

Так как я обучаюсь по направлению «Государственное и муниципальное управление» мне важна вся Конституция, но было бы целесообразно рассмотреть именно 8 главу Конституции – местное самоуправление.

Глава 8 определяет основы местного самоуправления (МСУ), устанавливает, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В этой главе формулируются основные принципы местного самоуправления и его гарантии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (состоит из 12 глав) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Состоит из преамбулы и трех частей.

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (состоит из 17 глав) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (состоит из 10 глав) установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Все перечисленные нормативно-правовые акты составляют основу государственного и муниципального управления.

Государственная гражданская служба и муниципальная служба в Российской Федерации

Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству - граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Понятие гражданского служащего определяет Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», муниципального служащего – Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На гражданскую и муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. Поступление гражданина на гражданскую или муниципальную службу для замещения должности гражданской (муниципальной) службы или замещение гражданским (муниципальным) служащим другой должности гражданской (муниципальной) службы осуществляется по результатам конкурса.

Прекращение государственной и муниципальной службы возможно при достижении предельного возраста, истечения срока действия служебного контракта, выход из гражданства РФ, невыполнение требований и запретов налагаемых на служащих.

К обязанностям гражданского служащего относятся: соблюдать нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации и другие. Аналогичные обязанности имеют муниципальные служащие, только осуществляют их на уровне местного самоуправления.

Между гражданской и муниципальной службой существует взаимосвязь, которая обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Государственная и муниципальная служба сходны по принципам организации, функциям, целям и задачам, профессиональным требованиям к формированию кадров и регламентированию правового статуса государственных и муниципальных служащих. Однако государственная служба осуществляется гражданами в органах государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а муниципальная служба – в органах местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят.