Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, правой статус которого закрепляется законодательством.

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Органы законодательной власти субъектов РФ формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума (областная, городская и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями, местными парламентами.
В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные органы однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области).

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности данного органа власти утверждаются самим законодательным органов государственной власти и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта РФ.
Законодательный орган правомочен при избрании в его состав не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность его заседания определяется его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленным федеральными законами, конституцией и законами субъекта РФ, а также регламентами или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ достаточно обширны. К основным полномочиям (согласно гл. II, ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») относятся следующие:

1) Установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, обозначенных в конституции (уставе) субъекта РФ.

2) Утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа).

3) Установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

4) Установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждение отчетов о расходовании средств из этих

5) Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и иных организационно-правовых форм.

6) Утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ.

7) Установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ.

8) Установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

9) Определение административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения.

10) Утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ имеет право:

а) определять порядок деятельности указанного органа;

б) назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ, а также оформлять согласие на их назначение, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;

в) назначать дату выборов и референдума субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

г) оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) утверждать соглашение об изменении границ субъектов РФ;

е) назначать на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

ж) осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

Решение вопросов в рамках перечисленных полномочий оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган (в республиках Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкарской, Башкортостане), то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с настоящим законом, конституцией и законами субъекта РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ (ст. 6, п. 1).
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст. 6, п. 2).

Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица в срок не менее 14 календарных дней.
Закон предусматривает следующий порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных правовых актов (ст. 7).
Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, постановления - большинством голосов от числа избранных депутатов.

Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением.
Условием вступления закона в юридическую силу являются его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.
В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
Конституция и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Принципы деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплены принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления.
Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно.
Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Полномочия могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске;

2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ на основании принятия законодательным органом нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне его компетенции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

3) роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.
Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Президента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с законодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным правом на выборах в Госсовет Республики по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех аналогичных норм в других субъектах РФ.
Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ не соответствует Конституции РФ.

Источник: Большая Российская энциклопедия: в 30 т. [Вводный] том: Россия / отв. ред. С. Л. Кравец. - Москва: Большая Российская энциклопедия, 2004. - С. 418-421.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
Законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное собрание - представительный, законодательный и контролирующий орган, который состоит из Совета Федерации и Гос. думы (в субъектах РФ их законодательную власть осуществляют законодательные органы субъектов РФ). Гос. дума избирается непосредственно гражданами, Совет Федерации состоит из членов, избранных представительными органами субъектов РФ (половина членов Совета Федерации) и назначенных главами администрации субъектов Федерации (вторая половина). Палаты заседают раздельно, однако могут собираться совместно, на пример для заслушивания Посланий Президента РФ, Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Здание Совета Федерации

Совет Федерации и Гос. дума избирают из своего состава председателей и их заместителей, образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Гос. дума образуют Счётную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом «О Счётной палате РФ» (1995).
Члены Совета Федерации и депутаты Гос. думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий: они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления), а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности др. людей. Вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального собрания.
К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооружённых сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счётной палаты РФ и половины состава его аудиторов. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесённым к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.
Государственная дума - нижняя палата парламента - представляет всё население РФ. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на 4 года (Гос. дума первого созыва была избрана в 1993 в соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции на 2 года). Половина депутатов Гос. думы избирается на основе мажоритарной системы относительного большинства по одномандатным округам (от одного округа избирается один депутат, получивший наибольшее число поданных по округу действительных голосов). Выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей. Выдвижение кандидатов по одномандатным округам осуществляется в порядке самовыдвижения или избирательными объединениями (партиями, избирательными блоками, в состав которых входит хотя бы одна партия). Регистрация кандидата производится, если в его поддержку собрано не менее 1% подписей избирателей данного округа. Вторая половина депутатов Гос. думы избирается на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. В этом случае кандидаты выдвигаются надлежаще зарегистрированными общефедеральными партиями или блоками. Для регистрации общефедерального списка партии или движения этот список должен быть поддержан не менее 200 тыс. избирателей (не более 14 тыс. избирателей одного субъекта РФ). Партии и движения, получившие в ходе выборов менее 5% действительных голосов избирателей («заградительный барьер»), из распределения депутатских мандатов исключаются, т. е. их кандидаты депутатских мест не занимают. Партии и движения, за списки которых подано не менее 5% действительных голосов избирателей, получают число мест, пропорциональное числу проголосовавших за список. В соответствии с таким порядком избрания депутатов партии и движения, прошедшие в Гос. думу, образуют в ней свои фракции или депутатские группы (в зависимости от числа полученных мандатов и требуемого регламентом количества мандатов для создания фракции).
В Гос. думе, избранной в 2003, образовано 4 фракции («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Родина»). Депутаты, избранные по одномандатным округам, могут образовывать фракции и депутатские группы, входить в них с учётом тех же требований. Депутаты Гос. думы работают на профессиональной постоянной основе; они не могут находиться на гос. службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме пре подавательской, научной и иной творческой деятельности.

Здание Государственной думы

К ведению Гос. думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов, Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Гос. дума принимает постановления по вопросам, отнесённым к её ведению, большинством голосов от предусмотренного Конституцией общего числа депутатов Гос. думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.
Право законодательной инициативы в Гос. думе принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Гос. думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения. Гос. думой принимаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления (напр., об объявлении амнистии). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Гос. думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и-денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты гос. границы РФ; войны и мира.
Государственная дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ. В случае роспуска Гос. думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Гос. дума собралась не позднее чем через 4 мес с момента роспуска. Гос. дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение года после её избрания, а также с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, в течение 6 мес до окончания срока полномочий Президента РФ.
Избирательная система. Порядок выборов Президента РФ, выборов (формирования) Федерального собрания, иных федеральных гос. органов, предусмотренных Конституцией РФ, выборов законодательных органов субъектов РФ, представительных органов и глав администрации муниципальных образований регулируется федеральными законами, законами, уставами муниципальных образований и иными нормативно-правовыми актами законодательных (представительных) органов гос. власти субъектов РФ.
Основу избирательной системы и избирательного права РФ составляют осн. гарантии избирательных прав граждан РФ, обеспечивающие их свободное волеизъявление на выборах и альтернативность выборов. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» принят в 2002. Граждане РФ участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе из бирать, а по достижении возраста, установленного законодательством, быть избранным в органы гос. власти и в выборные органы местного самоуправления, на выборную должность независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданин РФ, проживающий за её пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения РФ обязаны оказывать им содействие в реализации этих прав.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. Для пассивного избирательного права устанавливается минимальный возраст: он не может быть менее 35 лет при выборах Президента, 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы гос. власти субъектов РФ, 30 лет при выборах главы исполнительного органа гос. власти субъекта РФ и 21 года при выборах главы местного самоуправления.
Выборы являются равными: каждый избиратель имеет только один голос, все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другими (организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех рос. граждан охраняются законом. Участие гражданина РФ в выборах является добровольным. Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) принадлежит избирательным объединениям и непосредственно самим избирателям. Для совместного участия в выборах общественные организации могут объединяться в избирательные блоки, в составе которых должна быть хотя бы одна партия и которые подлежат регистрации в соответствующей избирательной комиссии после представления совместного списка кандидатов. Партии и избирательные объединения, преодолевшие на выборах 5%-ный барьер, вправе выдвигать кандидата в Президенты РФ без сбора подписей избирателей (в ином случае необходимо собрать 2 млн. подписей).
В соответствии с Конституцией РФ решения и действия органов гос. власти, органов местного самоуправления, глав общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд.

Понятие законодательной власти

Важнейшим достижением человечества выступает разделение властей. К ним следует относить:

• Законодательную,
• Исполнительную и,
• Судебную.

Данное разделение властей призвано разрешить следующие проблемы:

• Определение компетенции и сфер деятельности всех государственных органов,
• Предотвращение злоупотреблением властью и установления авторитарного режима,
• Объединение воедино таких понятий как закон и свобода, государство и общество.

Законодательная власть – это власть, которая формируется в области законодательства.

В странах где есть система разделения властей, законодательная власть является прерогативой отдельного государственного органа, который занимается разработкой законодательных актов. К функциям данных органов следует относить:

• Утверждение системы налогообложения,
• Утверждение правительства страны,
• Утверждение бюджета,
• Признание и ратификация международных договоров и соглашений и т.п.

Определение 1

Законодательная власть – ветвь власти государства, занимающейся разработкой и принятием законодательных актов, которые регулируют общественные отношения, контролирует и распределяет бюджет государства.

Основным субъектом законодательной власти является Парламент. Представляется актуальным рассмотреть и проанализировать данный орган государственной власти. Ведь именно от работы Парламента напрямую зависит какие в государстве будут приняты нормативные акты и политические решения. Законодательный орган создает условия для выполнения задач, которые стоят перед обществом.

Понятие и структура парламента

Законодательные и представительные органы появились в глубокой древности. Первым законотворческим органом, который известен истории является «совет четырехсот» и «совет пятисот». В Римской империи (500 лет о н.э.) Народное собрание являлось высшим законодательным органом власти. Указанные органы явились прообразами современного парламента.

В настоящее время парламент является государственным представительным органом, главной функцией которого является осуществлять законодательную власть, и принимать законодательные акты.

Парламент выполняет ведущую роль в формировании политической культуры. Свободно избранный орган законодательной власти является обязательным элементом демократического общества. В каждом государстве самостоятельно определяется роль парламента.

Структура парламента напрямую зависит от формы государственного устройства, традиций и численности населения. Ф странах с федеративной формой устройства парламенты представлены двумя палатами (Канада, США, Россия). Нижняя палата выбирается населением государства, а верхняя формируется проведением выборов. В унитарных странах фигурирует однопалатная система парламента. В данном случае возможно отступление от правил, ведь исторически парламенты всегда были представлены двумя палатами.

В российской Федерации законодательная власть представлена Федеральным собранием. Верхней палатой является Совет федерации, а нижней палатой Государственная дума. В регионах страны законодательная власть представлена законодательными собраниями.

Статус и полномочия Федерального собрания определяются главой 5 Верховного закона страны. Федеральное собрание действует постоянно на основании статьи 99 Конституции.

Палаты Федерального собрания проводят собрания в разных зданиях, но собираются для слушания посланий президента или Конституционного суда.

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Как и предыдущие конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента - Федеральное Собрание состоит их Совета Федерации и Государственной Думы, однако современная двухпалатность (бикамеральность) принципиально отличается от прежней. Компетенция палат строго разделена, круг полномочий каждой из палат четко очерчен непосредственно в Конституции РФ, и свои полномочия палаты осуществляют исключительно на самостоятельных (раздельных) заседаниях. Совместные заседания палат возможны в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств, при этом никаких решений на таких совместных заседаниях не принимается.

Таким образом, в Конституции РФ не устанавливается компетенция Федерального Собрания (закреплена компетенция только его палат), невозможны решения Федерального Собрания (возможны решения только Государственной Думы и решения Совета Федерации). В то же время Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают одинаковым статусом и т. д.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов регламентируется Федеральным законом от 20.12.2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с изм. и доп.

Выборы проводятся с использованием смешанной избирательной системы: половина депутатов (225) избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - в едином федеральном избирательном округе по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам) с установлением 7 %-го заградительного барьера (ранее он определялся в 5 %) на основе принципа естественной квоты с применением правила наибольшего остатка (наибольшей дробной части). В настоящее время в стадии рассмотрения находится президентский законопроект, предусматривающий переход к выборам депутатов Государственной Думы исключительно по пропорциональной избирательной системе.

Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах - те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) - более мягкие: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы не устанавливается.

Выборы, по общему правилу, назначаются Президентом РФ, а если он эту обязанность не выполняет, - то Центральной избирательной комиссией РФ (ЦИК), на первое воскресенье месяца, в котором истекает установленный срок полномочий Государственной Думы предыдущего состава.

Право выдвижения кандидатов в одномандатных округах принадлежит политическим партиям (избирательным блокам) и самим гражданам в порядке самовыдвижения; списки кандидатов в федеральном избирательном округе могут выдвинуть исключительно политические партии (избирательные блоки). Регистрация выдвинутых кандидатов осуществляется окружными избирательными комиссиями на основе представленных подписей избирателей в поддержку кандидата или внесения избирательного залога. Подписей должно быть представлено не менее 1 % от количества избирателей округа (если в округе зарегистрировано менее 100 тыс. избирателей - то не менее 1 тыс. подписей). Избирательный залог составляет 15 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата (на выборах 2003 г. эта сумма была установлена в 6 млн руб., следовательно, размер избирательного залога составлял 900 тыс. руб. Регистрация федеральных списков кандидатов осуществляется ЦИК также на основе представленных подписей или внесения избирательного залога, однако требования здесь более жесткие: подписей в поддержку списка, выдвинутого политической партией (избирательным блоком), должно быть представлено не менее 200 тыс. (при этом на один субъект РФ может приходиться не более 14 тыс. подписей, т. е. партийный список должен получить предварительную поддержку избирателей как минимум в 15 регионах), а размер избирательного залога (также 15 %) исчисляется от предельной суммы всех расходов избирательного фонда партии (блока) (на выборах 2003 г. она была установлена в размере 250 млн руб., следовательно, сумма избирательного залога составляла 37,5 млн руб.).

Результаты выборов по единому федеральному избирательному округу устанавливает ЦИК, а по одномандатным округам - окружные избирательные комиссии. Общие итоги выборов устанавливает и публикует ЦИК. На первое заседание вновь избранная Дума собирается на 30-й день после избрания (если Президент РФ не соберет заседание ранее), и именно с начала работы Государственной Думы нового созыва прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентом РФ досрочно в трех случаях (все они связаны с преодолением возможного правительственного кризиса и являются частью системы «сдержек и противовесов»):

1) после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ);

2) в случае повторного (в течение трех месяцев) выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ);

3) в случае однократного отказа в доверии Правительству РФ при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

Во втором и третьем случаях роспуск Государственной Думы не является безальтернативным: Президент РФ может и объявить об отставке Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает и ограничения для роспуска Государственной Думы: даже при наличии указанных оснований Государственная Дума не может быть распущена в пяти случаях (ч. 3 ст. 92, ч. 3–5 ст. 109 Конституции РФ):

1) в течение первого года после ее избрания;

2) с момента выдвижения обвинения против Президента РФ (в рамках процедуры отрешения последнего от должности) до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения;

4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;

5) исполняющим обязанности Президента РФ.

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ или ЦИК назначает внеочередные выборы, с тем чтобы вновь избранная Дума приступила к работе не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации - верхней палаты Государственной Думы. В нем представлены все субъекты РФ на паритетных началах: по два представителя, при этом один от представительного, а другой - от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (таким образом, при нынешнем составе Российской Федерации численный состав Совета Федерации - 178 членов).

Порядок формирования Совета Федерации за непродолжительный срок функционирования Конституции РФ 1993 г. уже дважды изменялся: первый состав Совета Федерации в 1993 г. был сформирован посредством прямых выборов в субъектах РФ сроком на два года; с 1995 г. в состав Совета Федерации по должности входили глава региона и председатель законодательного органа субъекта РФ. В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с Законом представитель от законодательного органа субъекта РФ избирается законодательным органом на срок полномочий этого органа (а если региональный парламент двухпалатный, то представитель от законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий), а представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается главой региона (но при условии отсутствия возражения законодательного органа, которое может быть выражено 2/3 голосов от общего состава парламента региона). Соответствующие органы государственной власти субъекта РФ должны осуществить избрание (назначение) «своего» представителя в Совете Федерации в 3-месячный срок после формирования (наделения полномочиями).

После внесения изменений в Федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» и «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в декабре 2004 г. (Федеральный закон от 16.12.2004 № 160-ФЗ) существенно изменился порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - в настоящее время региональные органы государственной власти не вправе досрочно прекратить полномочия назначенного (избранного) ими члена Совета Федерации по своему усмотрению, соответствующие решения могут быть приняты только по представлению Председателя Совета Федерации (процедура досрочного прекращения полномочий членов верхней палаты парламента такая же как и процедура их назначения или избрания).

Руководят деятельностью Совета Федерации и Государственной Думы председатели палат и их заместители, которые избираются на заседаниях палат. Внутреннюю структуру (набор и компетенция комитетов, подкомитетов и комиссий) процедурные нормы палаты определяют самостоятельно, в частности в принимаемых каждой палатой регламентах.

В характеристике статуса парламентария выделяют следующие составляющие:

а) правовая природа депутатского мандата;

б) принцип несовместимости;

в) депутатский иммунитет;

г) депутатский индемнитет;

д) основные формы деятельности и права парламентария.

Отправные положения статуса парламентария содержит Конституция РФ, а детально этот статус регламентируется Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с изм. и доп. Члены обеих палат Федерального Собрания обладают одинаковым статусом, однако правовая природа депутатского мандата члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы различна.

Депутаты Государственной Думы обладают свободным мандатом, т. е. все они (в том числе и избранные в одномандатных избирательных округах) рассматриваются как представители всей нации, при осуществлении своей деятельности юридически не связаны наказами избирателей и не могут быть отозваны избирателями досрочно. А члены Совета Федерации обладают императивным мандатом, поскольку они являются представителями конкретных органов государственной власти субъектов РФ и в любое время могут быть досрочно этими органами отозваны.

Принцип несовместимости означает запрет совмещения депутатской деятельности с некоторыми иными видами деятельности. В частности член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не вправе: быть депутатом иного представительного органа или выборным должностным лицом, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности), состоять членом органа управления коммерческой организации (следовательно, участником и даже учредителем коммерческих организаций парламентарии быть могут).

Депутатский иммунитет (неприкосновенность) не является абсолютным - согласие соответствующей палаты необходимо лишь при привлечении парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также при совершении ряда процессуальных действий: задержания, ареста или обыска (кроме случаев задержания на месте преступления), допроса, личного досмотра (за исключением случаев, когда досмотр предусмотрен федеральным законом для обеспечения безопасности других людей). В случае совершения процессуальных действий (включая возбуждение уголовного дела) вне связи с осуществлением депутатских полномочий согласие палаты не требуется, однако оно необходимо для передачи дела в суд. Неприкосновенность парламентария распространяется на занимаемые им служебные и жилые помещения, транспорт, средства связи, багаж, документы и корреспонденцию (переписку). Вопрос о лишении неприкосновенности решается соответствующей палатой по представлению Генерального прокурора РФ.

Депутатский индемнитет включает две составляющие: 1) неответственность парламентария за высказываемые мнения и позиции при голосовании в палате (в том числе и после истечения срока полномочий); 2) материальное обеспечение депутатской деятельности (денежное вознаграждение, обязательное государственное личное и имущественное страхование, жилищно-бытовое, медицинское, пенсионное обеспечение и т. п.; по объему социальных гарантий члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру, а председатели палат и их заместители - соответственно к Председателю Правительства РФ и заместителю Председателя Правительства РФ).

Основными формами деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются:

участие в заседаниях палаты и в совместных заседаниях палат;

участие в работе комитетов и комиссий палаты, а также согласительных (совместных, межпалатных) комиссий;

участие в выполнении поручений палат и их органов;

участие в парламентских слушаниях;

внесение законопроектов в Государственную Думу;

внесение парламентского запроса (от имени палаты) и депутатского запроса (индивидуально, от своего имени);

обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании палаты (в рамках «правительственного часа»);

обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан;

работа с избирателями, при этом депутаты Государственной Думы, избранные по партийному списку, «приписываются» соответствующей фракцией к какому-либо субъекту РФ (для членов Совета Федерации данная форма работы не применяется, так как они не избираются непосредственно избирателями);

участие в работе депутатских объединений (в соответствии с Регламентом Совета Федерации создание в верхней палате фракций и депутатских групп не допускается, следовательно, и данная форма парламентской деятельности членами Совета Федерации не применяется) и др.

Для реализации своих полномочий в соответствующей форме парламентарий обладает рядом прав: на непосредственное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, получение справочных материалов, консультирование, преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в СМИ, на прием в первоочередном порядке должностными лицами и др.

Основными функциями парламента являются:

Функция представительства;

Функция законотворчества;

Контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания, что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве. В частности, в соответствии с Законом РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и его заместителей; в соответствии с Законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с Федеральным законом от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» Совет Федерации утверждает указы Президента РФ не только о введении военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и о привлечении Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации и Государственная Дума назначают по пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» Государственная Дума и Совет Федерации назначают по три члена Национального банковского совета, а Государственная Дума, кроме того, назначает членов Совета директоров Банка, рассматривает годовой отчет Банка и т. д. В любом случае компетенцию Совета Федерации и Государственной Думы нельзя считать неограниченной (ограничение компетенции парламента - общая тенденция мирового конституционализма), полномочия палат устанавливается только законодательно, палаты не вправе принять к рассмотрению любой вопрос по своему усмотрению. Таким образом Конституция РФ содержит закрытый перечень не всех полномочий палат Федерального Собрания, только исключительных.

Федеральное Собрание определено Конституцией РФ в качестве не только законодательного, но и представительного органа государственной власти. Реализация представительской функции Федерального Собрания заключается в том, что его палаты представляют: а) народ Российской Федерации - непосредственно через депутатов Государственной Думы (представляющих интересы различных групп населения, различных политических сил), избранных непосредственно избирателями; б) народы Российской Федерации, проживающие на территории всех субъектов РФ, - через членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти.

Контрольная функция парламента заключается в возможности осуществления контроля за деятельностью других органов государственной власти и должностных лиц (речь идет главным образом о контроле за исполнительной властью). Данная функция реализуется, в частности, через такие полномочия, как утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц: Председателя Правительства, Председателя Центрального Банка, Генерального прокурора и его заместителей, судей высших судебных инстанций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.; отрешение Президента РФ от должности; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в доверии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением, формирование палатами на паритетных началах Счетной палаты РФ (при этом Председатель Счетной палаты РФ назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ); рассмотрение Государственной Думой годового отчета Центрального банка РФ; возможность обращения в суд (включая Конституционный Суд РФ) для преодоления юридических коллизий; парламентский запрос, депутатский запрос, право задавать вопросы членам Правительства РФ, обращаться в органы публичной власти и к должностным лицам и т. п.

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются (схема 15):

1) внесение законопроекта в Государственную Думу;

2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;

3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;

4) подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зависимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - но только по вопросам их ведения.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ - Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ - Правительством РФ и т. п. Законопроекты, связанные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного).

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях:

- в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;

- во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок;

- в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно не установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.).

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ - квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках - 300 голосов.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы - обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

а) федеральные конституционные законы;

б) законы о поправках к Конституции РФ;

в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);

г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством - не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными!) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» - Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации - Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В буквальном смысле понятия «обнародование» и «опубликование» не совпадают, что не исключает возможности обнародования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам, распространения в машиночитаемой форме и т. п., однако практики такого обнародования нет. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» с изм. и доп. официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.

Помимо законов палаты Федерального Собрания могут принимать постановления и по иным вопросам: об амнистии, о выдвижении обвинения и об отрешении Президента РФ от должности, о различного рода заявлениях, в том числе при реализации иных, кроме рассмотренных, полномочий, в частности при осуществлении межпарламентского сотрудничества.

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: "Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов".

Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года "Об усовершенствовании государственного порядка" существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти, сохранялся.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч), не прямыми - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех - и четырехстепенными.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в свод Основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.

Потому Думы, за исключением третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты - 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы - 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, "трудовики". Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

Председателем первой Думы был избран кадет С.А.Муромцев, профессор Петербургского университета.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д.

Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как "Дума народного гнева".

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: "Правее меня - только стена!".

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов - 97. Появились группы: мусульманская - 8 депутатов, литовско-белорусская - 7, польская - 11.

Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.

Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.

Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.

После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось, по существу, вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В.Родзянко.

Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.

3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года.

Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом "частных совещаний". Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Чему учит опыт деятельности Государственной Думы? Анализ свидетельствует: до сих пор весьма актуальны по крайней мере два урока ее существования.

Урок первый. Парламентаризм в России был "нежеланным ребенком" для правящих кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.

Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от произвола центральных и местных чиновников. Наконец, существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение.

Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на 51 процент.

Есть, конечно, и пассив, причем немалый. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно будировавших в Думе аграрный вопрос, решить его она оказалась бессильна: слишком велика была помещичья оппозиция, да и среди депутатов присутствовало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства.

Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних парламентариев боевитости, умению отстаивать народные интересы в условиях жесткого давления исполнительной власти, острой борьбе, изобретательности в формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и активности.

После Февральской революции 1917 г. в стране стала быстро расти сеть советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов. В мае 1917 г. состоялся I съезд крестьянских советов, а в июне - рабочих и солдатских.
II съезд советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся 25 октября, провозгласил переход всей власти к советам (в декабре крестьянские советы присоединились к рабочим и солдатским). Избранный съездом ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) оказался носителем законодательных функций.

III Всероссийский съезд советов в январе 1918 г. принял два акта, имевших конституционное значение: “Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа” и постановление “О федеральных учреждениях Российской республики”. Здесь было официально оформлено образование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики - РСФСР.

В июле 1918 г. V съезд советов принял Конституцию РСФСР. В ней устанавливалось, что именно съезд советов является “высшей властью”, компетенция которой никак не ограничивается. Съезды должны были собираться не реже двух раз в год (с 1921 г. - один раз в год). В периоды между съездами их функции переходили к ВЦИКу, но и этот последний с осени 1918 г. перешел к сессионному порядку работы (а в 1919 г. вообще не собирался, т.к. все его члены были на фронте). Постоянно действующим органом оказался Президиум ВЦИК, состоявший из узкого круга лиц. Председателями ВЦИК являлись Л.Б.Каменев (несколько дней в 1917 г.) Я.М.Свердлов (до марта 1919 г.), М.И.Калинин. При ВЦИКе сложился значительный рабочий аппарат, включавший несколько отделов, различные комитеты и комиссии.

Установленная конституцией избирательная система была многоступенчатой: депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом один депутат от городских съездов приходился на 25 тысяч избирателей, а от губернских - на 125 тысяч (что давало преимущества рабочим). К участию в выборах не допускались 7 категорий лиц: эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные, а также лица, осужденные в судебном порядке. Голосование было открытым (к началу 20-х гг. в стране окончательно установилась однопартийная система).

РСФСР оказалась не единственной советской республикой, образовавшейся на территории бывшей Российской империи. В итоге гражданской войны советская власть победила в провозгласивших независимость Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Азербайджане (три последние объединились в Закавказскую федерацию - ЗСФСР). 30 декабря 1922 г. состоялось решение об объединении советских республик в единое федеративное государство - СССР (решение принял I Всесоюзный съезд советов).

На II Всесоюзном съезде 31 января 1924 г. была принята первая Конституция СССР. Установленный в ней государственный механизм Союза был вполне аналогичен РСФСР. Высшим органом власти в стране провозглашался всесоюзный съезд советов (созывался один раз в год, а с 1927 г. - один раз в два года), ЦИК (двухпалатный), собиравшийся на сессии три раза в год), Президиум ЦИК (в подчинении которого находилось более 100 учреждений). С начала 30-х годов на сессиях ЦИК установилась специфическая процедура: депутаты утверждали списком (без обсуждения) постановления, принятые Президиумом.

Именно СССР стал фактическим наследником дореволюционной российской государственности. Что ж касается РСФСР, то ее правовой статус в ряде отношений был ниже, чем у других союзных республик, поскольку многие российские вопросы отошли в ведение союзных учреждений.

5 декабря 1936 г. VIII Всесоюзный съезд советов принял новую Конституцию СССР. Она вводила всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании. На смену съездам советов и ЦИКу пришел Верховный Совет СССР. Он также собирался на сессии два раза в год, рассматривал законопроекты и утверждал указы своего Президиума.

21 января 1937 г. была принята и новая Конституция РСФСР, также заменившая съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тысяч населения.

В новой Конституции более детально были прописаны структурные, организационные, процедурные и другие вопросы формирования и деятельности Верховного Совета и его руководящих органов. В частности, впервые за годы советской власти депутаты получили право парламентской неприкосновенности, наряду с Председателем Президиума Верховного Совета был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета. Первым Председателем Верховного Совета РСФСР в 1938 г. был избран А.А.Жданов.

В последующие годы полномочия и статус высшего органа законодательной власти в Российской Федерации неоднократно пересматривались и уточнялись. Заметными вехами на этом пути стали: законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г., закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. Большинство этих изменений и дополнений были связаны с начавшимися в стране глубокими социально-экономическими и политическими преобразованиями и роли в них представительных институтов.

Самым принципиальным изменением в системе государственной власти этого периода стало введение в 1991 г. поста Президента РСФСР и соответствующее перераспределение властных функций между различными ветвями власти. Хотя Съезд народных депутатов как высший орган государственной власти и Верховный Совет, состоящий из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей, как его постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган сохраняли широкие полномочия в области законодательной деятельности, определения внутренней и внешней политики, принятия решений по вопросам государственного устройства и т.д., многие их прежние права, включая подписание и обнародование законодательных актов, формирование правительства и назначение его Председателя, контроль за их деятельностью, отошли к Президенту РСФСР как высшему должностному лицу и главе исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобное перераспределение общественных ролей в условиях отсутствия парламентских традиций, отработанного механизма согласования интересов, а также личные амбиции руководителей с обеих сторон не раз служили причиной острых правовых и политических коллизий во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, что, в конце концов, привело в октябре 1993 г. к их открытому конфликту, завершившемуся роспуском Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации и ликвидацией системы советов.

21 сентября 1993 г. Президент России Б.Н.Ельцин издал Указ №1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, которым предписывалось “прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации”. Этим Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. В соответствии с этим Положением предлагалось провести выборы в Государственную Думу - нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации.

В развитии представительной и законодательной власти в РФ наступал новый этап.

Электронная книга "ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В РОССИИ В 1906-2006 ГОДЫ" Стенограммы заседаний и другие документы.; Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Федеральное архивное агентство; Информационная компания "Кодекс"; ООО "Агора АйТи"; Базы данных компании "Консультант Плюс"; ООО "НПП "Гарант-Сервис".