Государственные полномочия полностью или частично могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Формы передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Государственные полномочия, полностью или частично, могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях, нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, поэтому и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержания поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т.е. данной статьей установлены необходимые требования:

Наделение государственными полномочиями законом - форма правовой регламентации;

Передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий - как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе, и в судебном порядке.

Эти же положения продублированы другими федеральными законами, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно. Они вводятся соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Этими законами должно быть предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной частям делегирования государственных полномочий.

Делегирование полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа".

В Конституции РФ понятие "делегирование" в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие "наделение государственными полномочиями". Понятие "делегирование" в определенном смысле не является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.

Делегирование - это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий, переданных посредством закона (федерального или субъекта Российской Федерации).

Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить, исходя из особенностей управления той или иной территорией. Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.

Это характерно не только для России, но практикуется во многих странах мира. Например, в ФРГ местное самоуправление находится под юридическим контролем государства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и пр.).

При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.

Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы законодательно.

Иные формы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.

Например, принятие совместного решения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации в рамках региональной целевой программы, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.

При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации муниципальное образование, претендующее на присвоение такого статуса, вправе подписать с органами власти субъекта Российской Федерации и Правительством РФ соглашение о реализации развития наукограда Российской Федерации на определенный период.

Передача государственных полномочий в иных формах должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов является залогом качественного и своевременного выполнения переданных государственных полномочий.

Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления. Периодически возникающие между ними проблемы могли бы быть решены при помощи согласования.

При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления - участниками действия (соисполнителями). Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.

Такая форма сотрудничества органов исполнительной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, как согласование, встречается практически во всех формах их взаимоотношений и сферах управления: в организации управления, в экономике, в социальной сфере, при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий и т.д. Поэтому эта форма должна иметь законодательное регулирование.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области) соответствует требованиям Конституции РФ взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования".

Изложенное позволяет утверждать, что решения отдельных государственных полномочий, реализация которых непосредственно связана с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федераций, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Подводя итог можно констатировать, что определение компетенции местного самоуправления является важным моментом, так как это понятие используется в научной и учебной литература для характеристики объема полномочий органов местного самоуправления.

Термин "полномочия местного самоуправления" закреплен в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Под ними понимаются закрепляемые за муниципальным образованием федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации населением стоящих перед ним задач. Вопрос о полномочиях местного самоуправления определен в главе 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая называется «Вопросы местного значения».

Эти полномочия принадлежат муниципальному образованию в целом. Они могут осуществляться как непосредственно населением, так и органами местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Частично этот же тезис можно найти и в ч. 2 ст. 3, Конституции Российской Федерации, в которой говорится об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

PAGE 10

ВАРИАНТ 1

1 Сущность местного самоуправления, определение понятия (основные подходы: структурно-управленческий, функциональный, институциональный), основные характеристики 2

2 Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Правовые основы, принципы наделения государственными полномочиями. 10

3 Администрация области внесла на рассмотрение областной думы проект постановления «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительный орган в городе – областном центре, а его функции передать областной думе. Обосновывалось это необходимостью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Систему местного самоуправления в городе должны были представлять избираемый населением глава города, а также городская и районные (в районах города) администрации. Может ли областная дума принять такое постановление? Какие органы в системе местного самоуправления являются обязательными? 14

Список используемых источников 17

1 Сущность местного самоуправления, определение понятия (основные подходы: структурно-управленческий, функциональный, институциональный), основные характеристики

В соответствии с главой 8 Конституции РФ (ст. 130-133) 1 местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства 3 . Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление через форму осуществления народом своей власти. Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК РФ) 4 .

В ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится определение вопросов местного значения. Перечни основных вопросов местного значения содержатся в главе 3. Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда N 15-П 5 передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима. Случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления в комментируемом Законе несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления 6 . В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения.

Комментируемая статья раскрывает содержание некоторых понятий и терминов, используемых в данном Федеральном законе. Необходимость раскрытия именно этих понятий обусловлена тем, что на практике зачастую допускается произвольное толкование некоторых из них, как в правотворческой деятельности, так и в правоприменении.

Разъясняемые в комментируемой статье термины можно разделить на три группы:

1) относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;

2) относящиеся к полномочиям местного самоуправления;

3) относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления.

В отличие от ранее действующего Закона о местном самоуправлении, новый предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муниципальными образованиями второго уровня - муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Принципы и порядок установления границ данных видов муниципальных образований установлены в главе 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В первоначальной редакции комментируемого Закона давалось несколько иное определение городского поселения как города или поселка с прилегающей территорией. Таким образом, в состав территории городского поселения могло входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. В результате в некоторых субъектах Федерации после предполагаемой реформы территории муниципальных районов могли бы состоять только из городских поселений, и большая часть территории субъекта Федерации была бы включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, оказывались в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений.

Такое положение фактически повлекло бы различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть могла оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Между тем включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, могло привести к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.

Новая редакция Закона исключила понятие «прилегающие территории», поскольку оказалось невозможным дать ему юридически точное содержание, и установила, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). По мнению депутатов такая норма позволит, с одной стороны, включать в состав территорий городских поселений территории, необходимые для его развития, упорядочит территориальное развитие городских муниципальных образований и, с другой стороны, позволит ограничить необоснованное расширение территорий, подведомственных органам местного самоуправления городов.

Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть не являются низовым звеном системы государственных органов.

В ряду должностных лиц местного самоуправления Закон предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:

1) главы муниципальных образований;

2) депутаты представительного органа местного самоуправления;

3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);

4) иные выборные должностные лица местного самоуправления.

Закон подчеркивает, что указанные в комментируемой статье понятия и термины используются только для целей настоящего Закона. Это обозначает, что другие нормативные акты могут для своих целей давать другое определение рассмотренным выше терминам. Так, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) предусматривает, что «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Данное определение отличается от определения настоящего Закона. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует использовать определение, приведенное в КоАП РФ, в других случаях - определение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В нормативных актах чаще используется термин «местный». Так, Конституция Российской Федерации и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т.п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Фактически использование, например, в законодательстве субъектов Российской Федерации терминов типа «органы муниципального управления» вместо «органы местного самоуправления» является допустимым, но вряд ли целесообразно, в связи с усложнением их восприятия.

2 Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Правовые основы, принципы наделения государственными полномочиями.

В силу того что установление общих принципов организации системы местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, статьи 5 и 6 комментируемого Закона определяют соответственно полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в этой сфере.

Всего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет четыре вида полномочий:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации (уже сделано комментируемым Законом);

2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реализация данного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственной власти нормативных актов;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в отраслевых нормативных актах;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 19 комментируемого Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат закону о передаче.

Часть вторая ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Данная норма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральных законов, в которых могут содержаться нормы, устанавливающие контроль органов государственной власти за местным самоуправлением или осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в отношении его. Законом предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации высказал свою позицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением. В частности, он указал, что «в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132, ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава VII), другими федеральными законами» 7 .

Таким образом, Конституционным Судом признано, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления (в таком случае органы местного самоуправления, по сути, становятся низовыми органами государственной власти) вступает в противоречие с Конституцией, в частности, со ст. 12.

В случае возникновения или обнаружения коллизий между любым федеральным нормативным актом юридической силой ниже, чем федеральный конституционный закон, и комментируемым Законом следует применять нормы последнего.

3 Администрация области внесла на рассмотрение областной думы проект постановления «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительный орган в городе – областном центре, а его функции передать областной думе. Обосновывалось это необходимостью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Систему местного самоуправления в городе должны были представлять избираемый населением глава города, а также городская и районные (в районах города) администрации. Может ли областная дума принять такое постановление? Какие органы в системе местного самоуправления являются обязательными?

Согласно Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип выделенной компетенции местного самоуправления), поэтому через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, а через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами 8 . Таким образом, органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Предметами ведения Российской Федерации являются вопросы общефедерального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения субъектов Российской Федерации - это вопросы регионального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения местного самоуправления - это вопросы местного значения в основных сферах публичного управления.

Так как Конституция РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предметы ведения местного самоуправления включают в себя не только вопросы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и регионального значения, по которым органам местного самоуправления переданы федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации отдельные государственные полномочия. Закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о законодательной форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов в этом вопросе. Установление данного правила позволяет исключить возможность массовой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и строго определить порядок такой передачи.

Вместе с тем ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили такую возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Суть осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий сводится к тому, что органы местного самоуправления, осуществляя указанные полномочия, действуют не столько от своего имени, сколько от имени органов государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, передавших им соответствующие полномочия 9 .

Список используемых источников

«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) Глава 8. Местное самоуправление

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 23.10.1996)

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 21.01.2009)

Федеральный закон от 24.11.2008 N 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» (принят ГД ФС РФ 29.10.2008)

«Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 N 95-ФЗ (принят ГД ФС РФ 14.06.2002) (ред. от 30.04.2010

Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (одобрен СФ ФС РФ 24.03.2004)

«Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) (Великий А.П.)

«Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации» (постатейный) (Бриллиантов А.В., Долженкова Г.Д., Иванова Я.Е. и др.) (под ред. А.В. Бриллиантова) («Проспект», 2010)

«Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (4-е издание, переработанное) (Подсумкова А.А., Чаннов С.Е.) (отв. ред. С.Е. Чаннов) («Ось-89», 2008)

«Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации» (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. П.В. Крашенинникова) («Статут», 2009

«Основы организации муниципального управления: Учебное пособие» (Наумов С.Ю., Подсумкова А.А.) («Форум», 2009)

«Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный) (Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009)

«Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации» (Рыжаков А.П.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

«Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (постатейный) (Сальников И.В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

Участие органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий (в порядке статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ)

Исходя из положений Федерального закона № 131-ФЗ необходимо различать «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и «участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий».

Части 4 и 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ посвящены специфическому правовому институту, который достаточно условно включен в главу о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: это участие муниципальных образований в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 20 органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного Закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные законы могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий .

Общим условием такого участия является указание на такую возможность федерального закона.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ). Например, согласно ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

В ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Из практики уставных судов. Решением Екатеринбургской городской Думы от 28 декабря 2005 г. № 17/1 приостановлено действие ряда муниципальных нормативных правовых актов на 2006 г. в связи с тем, что в бюджете муниципального образования «Город Екатеринбург» не предусмотрено средств на их реализацию, в том числе действие актов, на основании которых предоставлялась 50%-ная льгота по оплате приватизированного жилья и коммунальных услуг инвалидам I и II групп. Гражданин Л. обратился в Уставный суд Свердловской области с запросом о соответствии Уставу Свердловской области указанного решения. Признавая решение Екатеринбургской городской Думы от 28 декабря 2005 г. № 17/1 соответствующим Уставу Свердловской области, в постановлении от 24 апреля 2006 г. Уставный суд отметил, что установленные федеральным законодательством меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами государства. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ органы государственной власти вправе приостанавливать либо отменять действие норм о предоставлении мер социальной защиты, только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения (постановление от 23 апреля 2004 г. № 9-П, определение от 1 декабря 2005 г. № 462-0 и др.). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 12, 132 Конституции РФ, ст. 10, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 92 Устава Свердловской области).

Уставный суд также отметил, что федеральный закон не относит вопросы социальной защиты инвалидов к вопросам местного значения, но и не исключает возможность предоставления органами местного самоуправления дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, причем финансирование данных мер не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности (ст. 14-16,

ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ). Если бюджетом муниципального образования (в том числе в связи с его дефицитом) не предусмотрены средства на реализацию дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то действие нормативного акта, предусматривающего данные меры, может быть отменено или приостановлено (ст. 83 БК РФ) .

Необходимо обратить внимание, что ч. 4 и 5 ст. 20 Федерального закона № 131 -ФЗ довольно условно делят право осуществления государственных полномочий и право осуществления расходов за счет средств местных бюджетов на осуществление этих государственных полномочий. Суть этих положений в целом идентична: и осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, и участие в финансировании этих полномочий осуществляются добровольно при наличии возможности и не являются основанием для выделения субвенций и каких-либо иных средств. Более того, органы местного самоуправления могут осуществлять дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на это в федеральных законах. Данная норма направлена на предотвращение ситуации расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения.

• См.: Васильчук Ю. Кто распоряжается землей? // ЭЖ-Юрист. 2006. №11.
• СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 900.
• Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Отдельные государственные полномочия – это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется с учетом двух обязательных условий:

Полномочия передаются исключительно законами.

Наделение полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ. Наделение полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ. Наделение полномочиями по предметам совместного ведения осуществляется законами субъектов РФ если это не противоречит федеральному закону. Наделение полномочиями иными НПА не допускается.

С передачей полномочий обязательно передача финансирования этих полномочий.

Законы о наделении полномочиями должен содержать следующие элементы:

Вид или наименование муниципального образования, который наделяется полномочиями

Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении полномочий

Способ (методику) расчета нормативов для определения финансирования.

Перечень материальных средств передаваемых в пользование, управление или муниципальную собственность для осуществления государственных полномочий

Порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией полномочий, а также наименования органа осуществляющего контроль

Условие и порядок прекращения осуществления полномочий

Положение закона о наделении государственными полномочиями вводится в действие ежегодно, соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год при этом в законе о бюджете отдельной строкой должно быть выделено финансирование данных полномочий.

Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий осуществляется за счет субвенций передаваемых из соответствующих бюджетов местному бюджету.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы на осуществление переданных полномочий за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых средств выделенных из государственных бюджетов.

Основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является нарушение порядка наделения указанными полномочиями, признанные судом.

Органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, для этого определяется уполномоченный государственный орган осуществляющий данный контроль. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным органам документы связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушения. Указанные предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в судебном порядке.

Отдельными государственными полномочиями, как правило, наделяются органы муниципальных районов и городских округов. Но закон о наделении в качестве исключения может предусмотреть наделение отдельными государтсвенными полономочиями омс- поселений.

ОМС несут ответственность за осуществление отдельный государтсвенных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных государством. ОМС вправе устанавливать за счет средств местного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан в не зависимости от того переданы ли эти полномочия. Основанием для отказа от исполнения отдельных государтсвенных полномочий является судебное решение о несоответствии порядка наделения полномочиями порядку, установленному 131 законом.

ОГВ осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, для этого в законе о наделении указывается уполномоченный государтсвенный орган, осуществляющий этот контроль. Органы и должностные лица омс обязаны предоставлять уполномоченному госоргану документы, связанные с осущетсвлением отдельных государтсвенных полномочий. В случае выявления нарушений уполномоченные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений. Данные предписания обязательны для исполнения омс, но могут быть обжалованы омс в судебном порядке.

Особенности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Отказ от осуществления отдельных государственных полномочий

Основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является нарушение порядка наделения указанными полномочиями признанные судом.

Статья 20.(ФЗ 131) Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. По вопросам осуществления омс отдельных государственных полномочий фоив и оив субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

3. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Какими государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления в Кемеровской области?

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта РФ.

Вслед за Конституцией РФ в ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ однозначно определяется, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только федеральными законами или законами субъектов РФ. При этом четко и однозначно установлен запрет на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями иными нормативными актами. Отсюда вытекает ряд правовых следствий. Поэтому заключение договоров между органами местного самоуправления и органами государственной власти о передаче полномочий не допускается. При этом нельзя исключать ситуации, когда такой договор утверждается, например, законом субъекта РФ и только после этого обретает юридическую силу.

Поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законом, - осуществление отдельных государственных полномочий не право, а обязанность органов местного самоуправления.

Закон о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями должен содержать ряд следующих обязательных элементов.

Во-первых, закон должен содержать указание на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.

Ч. 3 ст. 19 Закона закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия "по умолчанию" возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Этот принцип проходит через весь Федеральный закон №131-ФЗ. В частности, указание на осуществление отдельных государственных полномочий содержится даже в самих понятиях "муниципальный район" и "городской округ" в статье 2 Закона. Осуществление органами местного самоуправления этих типов муниципальных образований отдельных государственных полномочий в значительной степени предопределило установление участия органов государственной власти в конкурсной комиссии, создаваемой для назначения на должность главы администрации муниципальных образований, относящихся к данному типу.

Тем не менее, положение ч. 3 ст. 15 Закона остается всего лишь общим принципом и не имеет конкретного регулятивного значения. Так, п. 1 ч. 6 ст. 19 указывает, что федеральный закон или закон субъекта Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями. То есть при наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями всегда можно решить вопрос по-иному, чем по общему правилу, наделив ими поселения.

Указание может быть как на виды муниципальных образований (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район или городской округ), так и на конкретные названия муниципальных образований.

Во-вторых, определяется перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти региона при осуществлении соответствующих полномочий. Обычно речь идет о предоставлении органам местного самоуправления следующих прав:

Право требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых средств, предусмотренных в областном бюджете для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

Не лишним было бы предоставление следующих прав:

Право принятия органами местного самоуправления правовых актов, в форме, предусмотренной уставом муниципального образования, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Здесь важно установить исчерпывающие пределы правового регулирования, возможно даже перечислив конкретные случаи и названия правовых актов;

Право создания, реорганизации и, возможно, упразднения соответствующих органов местного самоуправления; право самостоятельного назначения и увольнения руководителей таких органов. Право самостоятельного назначения должностных лиц, в данном случае может быть ограничено процедурой согласования соответствующих кандидатур с уполномоченными органами исполнительной власти субъекта;

Можно повторить в законе упоминание о праве органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления соответствующих государственных полномочий.

На органы местного самоуправления может быть возложена обязанность:

Осуществлять переданные им полномочий в соответствии с законодательством;

Своевременно и в полном объеме финансировать муниципальные организации и (или) организации иных форм собственности, обеспечивающие осуществление переданных полномочий, в пределах предоставленных субвенций;

Обеспечивать выполнение нормативных правовых и правовых актов по вопросам осуществления переданных полномочий;

Отчитываться перед исполнительными органами государственной власти области об осуществлении переданных полномочий и использовании предоставленных субвенций;

Обеспечивать условия для беспрепятственного проведения уполномоченными государственными органами проверок осуществления переданных полномочий и использования предоставленных субвенций;

Обеспечивать предоставление исполнительным органам государственной власти области по их письменному запросу документов и другой информации об осуществлении переданных полномочий в установленный в запросе срок;

Устанавливать для работников муниципальных учреждений, обеспечивающих реализацию переданных государственных полномочий, систему оплаты и стимулирования труда.

Органы государственной власти субъекта РФ обычно предусматривают свое право:

Издавать обязательные для исполнения нормативные правовые и правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий и контролировать их выполнение;

Приобретать материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаваемых настоящим Законом, и в установленном порядке передавать данные средства в муниципальную собственность соответствующих муниципальных образований либо в пользование и (или) управление организациям, обеспечивающим осуществление этих полномочий;

Устанавливать форму отчетов органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий и использовании предоставленных субвенций;

Взыскивать в установленном порядке использованные не по целевому назначению средства, предоставленные на осуществление переданных полномочий;

Определять порядок установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из регионального бюджета;

В случае выявления нарушений требований закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

В-третьих, необходимо законодательно закрепить способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта для осуществления соответствующих полномочий, включая имеющиеся региональные государственные минимальные социальные стандарты. При этом методика расчета нормативов для определения объема субвенций должна определяться для каждого конкретного полномочия.

Часть 5 ст. 19 Закона устанавливает единственный способ финансирования переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий - это предоставление субвенций из бюджетов соответствующих уровней государственной власти. Иные формы финансирования, такие как учёт в дотациях, отчисления от налогов и т.п., в данном случае неприменимы.

Если полномочие передается федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ - за счет субвенций из бюджета субъекта.

Абзац второй ч. 5 статьи 19 Закона указывает на право органов местного самоуправления использовать свои ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Однако эта норма содержит, и определенные гарантии от прямого или косвенного принуждения осуществлять такое софинансирование из средств местных бюджетов. Это указание на то, что такое софинансирование допустимо только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В-четвертых, закон должен содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Фактически п. 4 ч. 6 ст. 19 Закона устанавливаются виды возможной передачи материальных средств муниципальным образованиям для осуществления переданных им государственных полномочий. Первый возможный вариант - передача материальных средств в муниципальную собственность. Здесь, однако, нужно иметь в виду, что передача средств в муниципальную собственность означает невозможность их изъятия в дальнейшем в случае прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, поэтому это имеет смысл делать органам государственной власти только в том случае, если эти материальные средства носят расходуемый характер, т.е. так или иначе, утрачиваются в течение финансового года или иного обозримого времени. Имеет смысл передавать материальные средства в собственность муниципальных образований и в том случае, если соответствующие средства могут быть также использованы не только для исполнения отдельных государственных полномочий, но и для решения вопросов местного значения.

Однако на практике достаточно сложно требовать передачи соответствующих материальных средств в муниципальную собственность, применяется это крайне редко.

Второй вариант - передача в пользование или управление. То обстоятельство, что данные категории не воспроизводятся среди вещных прав, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, не ставит под сомнение правомочность передачи именно в пользование или управление материальных средств, поскольку именно Федеральный закон № 131-ФЗ является специальным законом в части регламентации наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и в части отношений между уровнями публичной власти по поводу такого осуществления полномочий. Поэтому он может устанавливать специальные формы передачи материальных средств для их осуществления.

В-пятых, необходимо установить порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

В-шестых, необходимо установить порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, с указанием наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

В целях обеспечения контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, уполномоченный государственный орган исполнительной власти может быть наделен следующими контрольными полномочиями:

Запрашивать и получать устную или письменную информацию от соответствующих органов местного самоуправления в связи с осуществлением ими государственного полномочия;

Получать от органов местного самоуправления конкретный перечень должностных лиц органов местного самоуправления с указанием конкретных выполняемых ими функций по осуществлению государственного полномочия;

Истребовать копии актов (решений) органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в связи с осуществлением государственного полномочия, иных документов, связанных с осуществлением данного отдельного государственного полномочия, осуществлять их анализ с точки зрения соответствия требованиям закона о наделении отдельным государственным полномочием и иных нормативных правовых актов;

Получать от граждан и организаций, относительно которых органами местного самоуправления осуществлено государственное полномочие, с их согласия информацию, касающуюся деятельности органов местного самоуправления по осуществлении данного полномочия;

Иметь беспрепятственный доступ к системе делопроизводства в органе местного самоуправления, в том числе автоматизированной, в части, касающейся осуществления государственного полномочия. При этом данный доступ не должен затрагивать ведение делопроизводства в части осуществления полномочий по вопросам местного значения;

Проводить плановые проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственного полномочия, включая качество и доступность предоставляемых услуг, при соблюдении определенных условий, направленных на обеспечение нормального функционирования соответствующего органа местного самоуправления;

Рассматривать жалобы физических и юридических лиц на неосуществление или ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления государственного полномочия, проводить на основании указанных жалоб внеплановые проверки;

Осуществлять контроль за использованием финансовых средств, предоставленных на цели осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия;

Осуществлять контроль за использованием материальных ресурсов, предоставленных на цели осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия;

Получать отчеты об осуществлении полномочия, включая годовой отчет, периодические отчеты (например, ежеквартальные) об осуществлении отдельного государственного полномочия, а также финансовые отчеты, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ для распорядителей бюджетных средств.

В-седьмых, надо определить условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Часть 4 ст. 19 Закона устанавливает критерии определения срока, на который органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Общим правилом является неограниченный срок.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок прямо увязывается с определенным сроком действия самих этих полномочий. Иными словами, теоретически субъект РФ, как и федеральный законодатель, не вправе ограничить срок действия полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления без ограничения срока осуществления этих полномочий самим субъектом или РФ.

В то же время конструкция ч. 7 ст. 19 Закона фактически содержит в себе механизм ограничения срока осуществления полномочий через невыделение соответствующих субвенций. Из этой нормы вытекает, что специальное указание на введение законов в действие не требуется. Сам факт предоставления субвенций является достаточным основанием для того, чтобы считать соответствующий закон действующим в новом финансовом году. Если же субвенции из бюджета не выделяются, закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и не должен исполняться.

Пункт 7 ч. 6 ст. 19 Закона обязывает законодателей при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривать условия и порядок прекращения осуществления данных полномочий. В установлении таких условий органы государственной власти, в том числе субъекта Федерации, достаточно самостоятельны.

Среди общих условий прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий можно выделить нарушения, факт которых требует немедленного реагирования органов исполнительной власти. К ним относятся нецелевое расходование бюджетных средств, нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов региона, установленные соответствующим судом. В качестве основания досрочного прекращения наделения полномочиями может быть также изменение условий, влияющих на осуществление государственного полномочия. При этом соответствующие изменения необходимо по времени соотнести с окончанием финансового года.

Одновременно с прекращением осуществления полномочия, субвенции на его осуществление пропорционально изымаются.

При этом прекращение осуществления полномочий органов государственной власти может осуществляться как в отношении группы муниципальных образований, так и в отношении конкретного муниципалитета.

По смыслу ст. 19 Закона указанные выше положения, необходимые для того, чтобы наделение полномочием считалось состоявшимся, должны содержаться в каждом законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления конкретными отдельными государственными полномочиями. Они могут, как составлять содержание нескольких статей, так и быть структурными единицами одной статьи соответствующего закона.

Важно отметить, что установленное судом несоответствие закона субъекта РФ, перечисленным выше требованиям, позволяет органам местного самоуправления отказаться от исполнения таких государственных полномочий (с момента вступления в силу решения соответствующего суда). При этом необходимо обратить внимание на значимость системного толкования ч. 2 и 3 ст. 20 Закона. Смысл ч. 2 состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в том случае, если решением суда установлено несоответствие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям ст. 19 Закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия. Но есть и ч. 3 ст. 20 Закона, в которой говорится, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на осуществление этих полномочий. Нормы частей 3 и 2 соотносятся друг с другом как специальная и общая нормы - специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет. Но при этом органы местного самоуправления до вступления в силу соответствующего судебного решения в любом случае не вправе официально отказываться от осуществления соответствующих полномочий, другое дело, если их не удастся осуществить из-за отсутствия ресурсов, это не должно влечь наступление ответственности.

Иными словами, хотя прямой формализованный отказ в исполнении переданных государственных полномочий без судебного решения не допускается, ответственность органы местного самоуправления будут нести только в пределах выделенных средств. При этом бремя доказывания наличия соответствующих ресурсов будет ложиться на ту или иную сторону в зависимости от того, о каких правоотношениях будет идти речь. Так, если должностные лица органов местного самоуправления привлекаются к уголовной ответственности за халатность в связи с неисполнением переданных государственных полномочий, то, исходя из презумпции невиновности, бремя доказывания наличия всех имеющихся ресурсов будет лежать на правоохранительных органах. Если же речь идет о специфической конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, то в данных случаях при судебном рассмотрении таких дел, очевидно, будет действовать процессуальный принцип, согласно которому каждая сторона должна доказать то обстоятельство, на которое ссылается.

Органы местного самоуправления в Кемеровской области наделены следующими государственными полномочиями:

В сфере социальной поддержки населения;

По выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципальных районов;

В сфере социальной и социального обслуживания населения;

По хранению, комплектованию, учёту и использованию документов архивного фонда Кемеровской области;

В сфере образования и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

По созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

В сфере предоставления материальной и иной помощи для погребения;

В сфере социальной защиты медицинских, фармацевтических и других работников здравоохранения, а также отдельных категорий граждан;

В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

В сфере культуры;

По организации и осуществлению деятельности органов опеки и попечительства;

По подготовке и проведению всероссийской переписи населения 2010 года;

По созданию административных комиссий.