"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2010, N 3

Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности

Предусмотренные действующим законодательством ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, носят императивный характер. Автор статьи рассматривает дефекты указанных норм.

Закон о гражданской службе в ст. 16 закрепляет перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Помимо ограничений данный Закон закрепляет широкий перечень запретов, связанных с государственной службой (кстати, в Законе об основах государственной службы они назывались не запретами, а ограничениями). По смыслу ст. 17 Закона о гражданской службе запреты в отличие от ограничений адресованы исключительно гражданскому служащему, а не лицу, поступающему на государственную гражданскую службу. В связи с этим на практике могут возникать некоторые проблемы, связанные с применением указанных норм.

Например, п. 1 ч. 1 ст. 17 гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Нарушение этого запрета, согласно п. 14 ч. 1 ст. 33, является основанием для увольнения такого гражданского служащего. Однако представим себе обратную ситуацию, т. е. когда лицо, участвующее на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, подает документы для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Действующее законодательство не содержит основании для отказа такому гражданину.

Так, согласно п. 10 Положения о конкурсе, гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе для поступления на гражданскую службу и ее прохождения. Другими словами, ни сам Закон, ни указанное выше Положение не предусматривают отказа в приеме на гражданскую службу вследствие несоблюдения запретов, предусмотренных ст. 17 вышеназванного Закона. Соответственно, такой гражданин должен быть принят на государственную гражданскую службу, после чего закономерно встанет вопрос о нарушении запрета, связанного с прохождением гражданской службы, и соответственно, увольнении такого гражданина.

Примечание. Запреты и ограничения гражданской службы в нормативных актах:

Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (не действует, в тексте - Закон об основах государственной службы).

Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 28.06.2009, в тексте - ГПК РФ).

Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - ГК РФ).

Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - УК РФ).

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - УПК РФ).

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 28.11.2009, в тексте - Закон о принципах местного самоуправления).

Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (ред. от 18.07.2009, в тексте - Закон о государственной тайне).

Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (ред. от 24.07.2007, в тексте - Закон о коммерческой тайне).

Указ Президента РФ от 30.11.1995 N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (ред. от 30.09.2009, в тексте - Указ о Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне).

Указ Президента РФ от 06.03.1997 N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" (ред. от 23.09.2005, в тексте - Перечень сведений конфиденциального характера).

Постановление Правительства РФ от 28.10.1995 N 1050 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне" (ред. от 18.05.2009, в тексте - Инструкция о допуске к государственной тайне).

Постановление Правительства РСФСР от 05.12.1991 N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" (ред. от 03.10.2002, в тексте - Перечень сведений, не составляющих коммерческую тайну).

Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 04.05.1990 N 4 "О практике рассмотрения судами Российской Федерации дел об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами" (утратило силу).

Рассмотренная ситуация отнюдь не является единичной. Все сказанное выше в полной мере относится к таким запретам, связанным с прохождением гражданской службы, как:

Замещать должность гражданской службы в случае:

А) избрания или назначения на государственную должность;

Б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

В) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

Осуществлять предпринимательскую деятельность;

Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В этой связи, как нам представляется, необходимо предусмотреть обязанность гражданина, принятого на государственную службу, устранить имеющие место нарушения запретов, связанных с ее прохождением, и установить сроки исполнения данной обязанности.

Ограничение: недееспособность

Рассмотрим более подробно ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, перечень которых предусмотрен ст. 16 Закона о гражданской службе. Нужно сказать, что указанный перечень практически не претерпел никаких изменений по сравнению с тем, который был установлен в ст. 21 Закона об основах государственной службы. Задачами законодательного закрепления таких ограничений являются:

Обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов;

Установление препятствии возможному злоупотреблению служебным положением;

Создание условий независимости служебной деятельности от групп давлений;

Реализация гражданскими служащими своих прав и законных интересов и т. п. .

Проанализируем установленные законодателем ограничения с точки зрения соответствия их указанным задачам.

Прежде всего гражданину может быть отказано в приеме на государственную гражданскую службу по причине его недееспособности или ограниченной дееспособности. Согласно ст. 29 ГК РФ недееспособным по решению суда может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Порядок признания гражданина недееспособным закрепляется гражданско-процессуальным законодательством, а именно гл. 31 ГПК РФ.

В соответствии со ст. 281 ГПК РФ дело о признании гражданина недееспособным может быть возбуждено в суде исключительно на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер), органа опеки и попечительства либо психиатрического или психоневрологического учреждения. Нужно заметить, что, согласно Положению о конкурсе, гражданин, поступающий на государственную службу в числе прочих документов, обязан представить справку об отсутствии у него заболевания, препятствующего прохождению государственной службы.

Другими словами, такой гражданин должен пройти обязательный медицинский осмотр (хотя сам Закон о гражданской службе такого требования не содержит). Вместе с тем такой медицинский осмотр не предполагает психиатрического освидетельствования, которое осуществляется в соответствии с Законом о психиатрической помощи.

В Российской Федерации официально Законом РСФСР от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (ред. 01.07.2005) было признано, что помещение на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения в советский период нашей истории применялось государством по политическим мотивам, т. е. являлось политической репрессией. В этой связи действующее законодательство жестко регламентирует основания и порядок психиатрического освидетельствования гражданина. Кроме того, следует отметить, что само по себе наличие психического заболевания не может являться основанием для отказа в приеме на государственную службу. Суд может признать гражданина недееспособным только в том случае, когда гражданин вследствие психического заболевания лишается способности понимать значение своих действий либо руководить ими.

Несколько иное значение имеет институт ограничения дееспособности, предусмотренный гражданским законодательством. Согласно ст. 30 ГК РФ, гражданин может быть ограничен в дееспособности, если вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами он ставит свою семью в тяжелое материальное положение. Эта норма прежде всего направлена на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами.

Законодатель не ставит возможность ограничения дееспособности гражданина в зависимость от признания его хроническим алкоголиком или наркоманом. Злоупотреблением спиртными напитками или наркотическими средствами, дающим основание для ограничения дееспособности гражданина, является такое чрезмерное или систематическое их употребление, которое находится в противоречии с интересами его семьи и влечет за собой непосильные расходы денежных средств на их приобретение, чем вызывает материальные затруднения и ставит семью в тяжелое положение.

В связи с этим ограничение дееспособности гражданина предполагает лишение его права производить без согласия попечителя следующие действия:

Продавать, дарить, завещать, обменивать, покупать имущество, а также совершать и другие сделки по распоряжению имуществом, за исключением мелких бытовых;

Непосредственно самому получать заработную плату, пенсию и другие виды доходов (авторский гонорар, вознаграждение за открытия, изобретения, заработок в колхозе, суммы, причитающиеся за выполнение работ по договору подряда, всякого рода пособия и т. п.).

Другими словами, данная норма призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя это далеко не самая актуальная проблема, связанная с реализацией права на равный доступ к государственной службе, следует признать данное ограничение мало обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина (а следовательно, и его семью) заработка. Интересы государственной службы в данном случае призвана защищать другая норма, которая предусматривает возможность расторжения служебного контракта с гражданским служащим вследствие появления на государственной службе (даже однократного) в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения (ст. 37 Закона о гражданской службе).

В связи со всем сказанным выше нам представляется целесообразным внести изменения в действующее законодательство, исключив ограничение дееспособности гражданина из числа ограничений, связанных с государственной службой.

Ограничение: осуждение к наказанию

Другим обстоятельством, при наличии которого гражданину может быть отказано в допуске к государственной службе, является осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Закон об основах государственной службы содержал несколько иное правило: гражданин не мог быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу.

Заметим, что согласно ст. 44 УК РФ к наказаниям, исключающим возможность исполнения должностных обязанностей, можно отнести лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; арест на срок от 1 до 6 месяцев; ограничение свободы; лишение свободы. При назначении этих видов наказаний гражданин не может быть принят на государственную службу, а гражданский служащий увольняется с государственной службы.

Основанием для отказа в приеме на государственную службу может быть только приговор суда, вступивший в законную силу. Например, привлечение лица в качестве обвиняемого по делу не может породить указанных последствий. Согласно УПК РФ, приговор суда первой инстанции вступает в силу по истечении срока его обжалования, если он не был обжалован сторонами (ч. 1 ст. 390). Жалоба на приговор суда первой инстанции может быть подана в вышестоящий суд в течение 10 суток со дня провозглашения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей, - в тот же срок со дня вручения им копии приговора (ч. 1 ст. 356). Вместе с тем нельзя не учитывать, что в соответствии со ст. 402 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора.

Необходимо отметить, что п. 2 ст. 16 Закона о гражданской службе в отличие от ранее действовавшего законодательства в качестве основания для отказа в приеме на государственную гражданскую службу называет наличие неснятой или непогашенной судимости. В соответствии со ст. 86 УК РФ, лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость погашается:

В отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;

В отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;

В отношении лиц, осужденных к лишению свободы, судимость погашается по истечении от 3 до 8 лет после отбытия наказания (в зависимости от тяжести совершенного преступления).

Таким образом, осуждение к наказанию, не исключающему возможность исполнения обязанностей государственной службы, также является основанием для отказа в приеме на государственную службу или увольнения с государственной службы. Как отмечается в специальной литературе, фактически любой обвинительный приговор, вступивший в законную силу, является ограничением для принятия гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на гражданской службе . В этой связи не вполне понятно, зачем отдельно указывать в качестве обстоятельства, препятствующего поступлению на государственную службу, осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей. Другими словами, первая часть данной нормы представляет собой частный случай второй части, что, как нам представляется, демонстрирует недостаток юридической техники.

Кроме того, данная норма представляется весьма дискуссионной по существу. Нужно заметить, что аналогичное положение Закона о принципах местного самоуправления в отношении глав местных администраций вызвало неоднозначное отношение со стороны специалистов. В частности, в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации указанным выше Законом было названо вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6 ст. 36).

В этой связи некоторые авторы отмечали, что данная норма должна учитывать тяжесть совершенного деяния, поскольку преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественной опасности . Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования. Мы полагаем, что эта аргументация вполне применима и к данному случаю.

Кроме того, как справедливо отмечают некоторые авторы, данное ограничение не согласуется с требованиями ст. ст. 32, 55 Конституции РФ и положениями УК РФ . Так, С. В. Наймушин полагает, что запрет замещения должности государственной службы может быть прямо связан с применением только такого наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ). При применении ряда других видов наказании запрет замещения должности государственной службы является не целью, а следствием ограничения других прав и свобод человека и гражданина (например, лишения свободы). При иных видах наказаний запрет замещения должности государственной службы не является ни самоцелью, ни следствием ограничения других прав и свобод человека. Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штрафа, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания .

В связи со всем вышесказанным нам представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", либо исключив из числа ограничений, связанных с государственной службой, наличие неснятой или непогашенной судимости, либо связав данное ограничение со степенью общественной опасности совершенного преступления.

Примечание. Предлагаю...

Внести изменения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Дополнить ст. 16 "Ограничения, связанные с гражданской службой", изложив ее в следующей редакции:

"1. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления".

Отказ в приеме гражданина на государственную службу

Основанием для отказа в приеме гражданина на государственную службу либо увольнения гражданского служащего с государственной службы является отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.

Нужно сказать, что обязательство о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации согласно ст. 24 Закона о гражданской службе относится к факультативным или дополнительным условиям служебного контракта, т. е. тем, которые могут быть включены в контракт по соглашению сторон. Однако в том случае, когда исполнение обязанностей по соответствующей должности предполагает работу со сведениями, составляющими государственную или иную охраняемую законом тайну, допуск к такого рода сведениям становится обязательным условием замещения соответствующей должности.

Согласно ст. 2 Закона о государственной тайне, государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Президентом РФ. Вместе с тем по смыслу Закона о государственной тайне Президентом РФ должен быть подготовлен перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием таких сведений. На сегодняшний день соответствующий акт отсутствует.

В Приложении к Инструкции о допуске к государственной тайне приводится форма Типового договора об оформлении допуска к государственной тайне.

К "иной, охраняемой федеральным законом тайне" относятся прежде всего служебная и коммерческая тайна. Понятие и критерии служебной и коммерческой тайны содержатся в ст. 139 ГК РФ. Информация составляет служебную или коммерческую тайну при наличии следующих условий:

Когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам;

Если к ней нет свободного доступа на законном основании;

Обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Закон о коммерческой тайне регламентирует порядок установления режима коммерческой тайны, оформления допуска к ней и т. п., но лишь в рамках трудовых и гражданско-правовых отношений. Вопрос о применимости положений данного Закона в части установления режима коммерческой тайны в рамках государственно-служебных отношений остается открытым. В литературе уже неоднократно отмечались проблемы, возникающие в связи с попытками законодателя создать "трудовой кодекс госслужащего" (в частности - абстрагироваться от терминологии трудового законодательства и т. п.) .

Поскольку ст. 73 Закона о гражданской службе предусматривает субсидиарное применение законодательства, содержащего нормы трудового права к государственно-служебным отношениям, то указанные нормы, регулирующие охрану коммерческой тайны в рамках трудовых отношений, должны применяться и в данном случае.

Нужно заметить, что действующим законодательством установлен Перечень сведений, не составляющих коммерческую тайну (как правило, носящих публичный характер).

Перечня сведений, составляющих охраняемую законом служебную или иную тайну, действующее законодательство не содержит. В данном случае следует, по всей видимости, руководствоваться Перечнем сведений конфиденциального характера. Включенные туда сведения не относятся к государственной тайне, но ввиду их особого характера не подлежат разглашению. В частности, там указаны:

Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные);

Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;

Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти (служебная тайна);

Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.);

Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Прежде всего необходимо отметить, что данное ограничение в целом представляется вполне обоснованным с точки зрения целей и задач государственной службы. Вместе с тем, если процедура оформления допуска к государственной и коммерческой тайне предусмотрена соответствующими федеральными законами, то допуск к служебной и иной охраняемой законом тайне действующим законодательством фактически не регламентируется.

Кроме того, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, введение дополнительных ограничений в отношении государственных служащих компенсируется предоставлением им дополнительных гарантий и льгот, которые призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод. В этой связи Закон о государственной тайне предусматривает широкий перечень социальных гарантий, которые предоставляются гражданам и должностным лицам, допущенным к государственной тайне (процентные надбавки к заработной плате, преимущественное право на оставление на работе при ликвидации организации или сокращении штата и т. п.). В отношении лиц, допущенных к коммерческой тайне, Закон о коммерческой тайне никаких дополнительных гарантий и компенсаций не предусматривает .

Библиография

1. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаянова, Э. Г. Липатова. М.: Теис, 2005. С. 22.

3. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаянова. М.: Теис, 2005.

7. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс", 2006.

Рассказывается о недостатках правовых норм, носящих запреты и ограничения для государственных служащих, а также поступающих на государственную службу.

Ограничение: заболевание

Обстоятельством, препятствующим поступлению гражданина на государственную службу, а в отношении гражданского служащего - прохождению государственной службы, является наличие определенного заболевания, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Перечень таких заболеваний, форма медицинского заключения, а также порядок прохождения диспансеризации должны быть установлены Правительством РФ. В настоящее время такой акт Правительства РФ отсутствует. Перечни заболеваний, которые препятствуют выполнению тех или иных работ либо замещению тех или иных должностей, на сегодняшний день принимаются по принципу ad hoc (т. е. для конкретного случая) в отношении узких категорий работников или служащих, например Список заболеваний, препятствующий работе в представительстве, Перечень психиатрических противопоказаний, Перечень медицинских противопоказаний для работы с государственной тайной.

Собственно, представляется сомнительной сама идея нормативного закрепления медицинских противопоказаний для замещения любой должности государственной гражданской службы.

С целью реализации данного ограничения Положением о конкурсе установлена обязанность гражданина, поступающего на государственную службу, в числе прочих документов представить справку об отсутствии у него заболевания, препятствующего прохождению государственной службы.

Примечание. Запреты и ограничения гражданской службы в нормативных актах

Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 17.12.2009, в тексте - Закон о гражданской службе).

Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ред. от 22.08.2004, с изм. от 27.02.2009, в тексте - Закон о психиатрической помощи).

Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (в тексте - Положение о конкурсе).

Постановление Правительства РФ от 10.04.2003 N 208 "Об утверждении Списка заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей" (ред. от 01.02.2005, в тексте - Список заболеваний, препятствующий работе в представительстве).

Постановление Правительства РФ от 28.04.1993 N 377 "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (вместе с Перечнем медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности) (ред. от 23.09.2002, в тексте - Перечень психиатрических противопоказаний).

Приказ Минздрава России от 16.03.1999 N 83 "О Перечне медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну", в тексте - Перечень медицинских противопоказаний для работы с государственной тайной.

Ограничение: совместная служба родственников

Пункт 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе закрепляет традиционное для законодательства о государственной службе ограничение, касающееся совместной службы родственников, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Ранее такое правило закреплялось и КЗоТ РФ в отношении совместной службы родственников на любом государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации. Действующий Трудовой кодекс подобного ограничения не содержит, и на сегодняшний день оно характерно только для законодательства о государственной службе.

В целом с позиции целей и задач государственной службы данное ограничение представляется нам вполне оправданным. Однако на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении. Например, нередкой является ситуация, когда гражданские служащие, связанные непосредственной соподчиненностью, вступают в брак и, соответственно, уже не могут замещать прежние должности. Действующее законодательство не содержит конкретных правил разрешения данной ситуации, но п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе предусматривает возможность расторжения служебного контракта вследствие несоблюдения ограничений и невыполнения обязательств, связанных с прохождением гражданской службы.

В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких гражданских служащих следует уволить? Теоретически нужно расторгать служебный контракт с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна. Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести гражданского служащего на иную должность гражданской службы, которая уже не будет связана с непосредственной подчиненностью родственнику.

На наш взгляд, эти и многие другие вопросы, связанные с данным ограничением, должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте. Например, в Республике Туркменистан принят и действует Закон "Об ограничении совместной службы родственников в органах государственной власти и управления". Указанный Закон закрепляет правила перевода и увольнения с государственной службы Республики Туркменистан лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также родители, братья, сестры и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Пункты 6 и 7 ч. 1 ст. 16 допускают отказ в приеме на государственную гражданскую службу (а в отношении гражданского служащего - увольнение с гражданской службы) в случае выхода из гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иного государства. Данное ограничение было рассмотрено нами при обсуждении условий поступления на государственную гражданскую службу.

Ложные сведения

В качестве ограничения, связанного с прохождением государственной гражданской службы, Закон называет представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. Нужно сказать, что действовавший ранее Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такого ограничения не предусматривал (именно в качестве ограничения). Некоторые исследователи полагают, что предоставление заведомо ложных сведений по существу не является ограничением, связанным с государственной службой . Так, С. В. Наймушин указывает, что, во-первых, при представлении подложных документов или ложных сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен в первую очередь основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. Во-вторых, в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т. е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней. К этому второму аргументу мы еще вернемся ниже (в частности, мы полагаем, что Закон вследствие низкой юридической техники содержит ряд повторяющихся и пересекающихся оснований прекращения служебного контракта).

На наш взгляд, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: Закон не указывает, какие именно заведомо ложные сведения имеются в виду. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет безусловно оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на государственную службу (наличие детей, место рождения и т. п.), отказ в приеме на государственную службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразным. Хотелось бы отметить, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при приеме на работу в качестве основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя ранее было предусмотрено п. 11 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ. Весьма показательно, что в новой редакции (от 30.06.2006) Трудовой кодекс предусматривает возможность увольнения лишь за представление подложных документов, но не за сообщение заведомо ложных сведений.

Наконец, Закон о гражданской службе закрепляет традиционное для законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения, ограничение, связанное с непредставлением либо представлением заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин при поступлении на гражданскую службу и затем ежегодно обязан представлять представителю нанимателя указанные сведения. Интересно, что Закон не предусматривает отказа в приеме на гражданскую службу (или увольнения с государственной службы) вследствие представления неполной информации о доходах или имуществе.

Таким образом, предусмотренные действующим законодательством ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, весьма далеки от совершенства и далеко не всегда обусловлены особенностями этого вида профессиональной деятельности. Учитывая, что данные нормы носят императивный характер, наличие отмеченных выше дефектов может серьезно и не всегда обоснованно ограничивать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.

Библиография

1. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаннова, Э. Г. Липатова. М.: Теис, 2005. С. 22.

2. Наймушин С. В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).

3. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаннова. М.: Теис, 2005.

4. Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6. С. 10.

5. Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.

6. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений // Трудовое право. 2005. N 3.

7. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (постатейный).

М. Пресняков

Кафедры гражданского процесса,

Трудового и экологического права

Поволжской академии

Государственной службы

Им. П. А.Столыпина

Подписано в печать

• Трудовое право

Ключевые слова:

1 -1

Административно-правовой запрет - наиболее жесткий способ правового регулирования. К данному способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены. К административно-правовым запретам достаточно часто прибегают при административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений. По своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях.

Характеризуя специфику административно-правового запрета, необходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдения установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного.

Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены. Следует сказать, что административный запрет в системе государственной службы создает охранительное правоотношение. Несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения.

Таким образом, правовые запреты в системе государственной службы вообще и государственной гражданской службы, в частности, - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия; несмотря на то, что данные действия носят общественно полезный характер, но их совершение не совместимо со статусом государственного служащего.

Запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме, и, как правило, указывают на юридическую обязанность; суть данной обязанности состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.

Правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета. Сущность природы правовых запретов, как и любого другого вопроса правового регулирования, не так уж проста: она содержит свои цели, признаки, предписания, различия. Естественно, что у каждого ученого свое видение специфики понятия и вообще природы правового запрета.

Так, С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов.

З.Д. Иванова находит, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания - не совершать нежелательных для государства действий.

По мнению Ю.Н. Слепченко под административными запретами понимается обусловленные социальной необходимостью форма и мера государственно-властного общеобязательного веления, которые предупреждают об опасности совершения неправомерных действий и имеют своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих отношений, которое может причинить ущерб государственным, общественным или личным интересам.

Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

• 1. Формальная определенность.
• 2. Общеобязательность.
• 3. Властность.
• 4. Взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих от-ношений.
• 5. Пассивный характер желаемого поведения.

А.Г. Братко отмечает, что запреты по своей сущности - это государственно-властные веления, основная цель которых - предотвратить возможные нежелательные действия, которые могут причинить вред общественным интересам. Применительно к запрету понятие «ограничение» рассматривается в нескольких аспектах. Как отмечает Ф.Н. Фаткуллин, понятие ограничения близко к понятию запрета, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках. Необходимо сказать, что в научной литературе имеется точка зрения, согласно которой понятия правового запрета и правового ограничения отождествляются. Связано это с тем, что в Законе РФ «Об основах государственной службы» (1995 г.) запреты, обусловленные режимом государственной службы, были названы ограничениями. В частности, Е.В. Охотский, исследуя правовой статус государственного служащего, отмечает ограничения по должности - это совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет.

Е.В. Охотский дифференцирует ограничения (запреты) исходя из их целевого назначения, а именно:

• 1. Ограничения, касающиеся политической сферы.
• 2. Ограничения, касающиеся служебного времени.
• 3. Ограничения, касающиеся использования служебного положения.
• 4. Ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти.

Особую позицию по данному вопросу занимает А.Г. Братко, который говорит о том, что запреты и ограничения - два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения.

Т.Н. Радько, исследовав сущность правовых запретов, пришел к выводу о том, что:

• 1. Запреты в отличие от массы норм, предписывающих позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения.
• 2. Запреты можно рассматривать и как определенные юридические обязанности участников, регулируемые правом общественных отношений, поскольку участники обязаны воздерживаться от совершения антиобщественных поступков.
• 3. Запрет дает возможность предусмотреть большое число индивидуальных вариантов поведения нежелательных обществу и государству.

Подводя итог, следует отметить следующее: запреты, связанные с гражданской службой, это ситуации, которые несовместимы с замещением должности гражданской службы, закрепленные в нормативно установленных требованиях, предъявляемых к гражданским служащим, которые предписывают им не совершать определённые действия и не вести определенную деятельность под угрозой применения мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. Установленные запреты для гражданских служащих в основном связаны с прохождением гражданской службы, поэтому их действие ограничено временем ее прохождения, но в отдельных случаях гражданин обязан соблюдать запреты и после увольнения с гражданской службы.

Цель установления запретов состоит в том, чтобы:

• - обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
• - установить препятствия возможному злоупотреблению гражданских служащих;
• - создать условия для независимости служебной деятельности;
• - гарантировать соблюдение гражданскими служащими действующего законодательства Российской Федерации.

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением гражданским служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность гражданского служащего.

Исходя из функционального назначения правовые запреты могут осуществлять предупреждение и пресечение правонарушений в системе государственной службы, а также выполнять информативную роль. Обобщив ряд точек зрения относительно правовых запретов в механизме правового регулирования, необходимо отметить, что в различных отраслях права запреты выполняют различные функции.

Как отмечает А.Г. Братко, административно-правовые запреты направлены на охрану общественных отношений, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Большой удельный вес среди них имеют запреты, направленные на охрану общественного порядка. С этим следует согласиться. Однако необходимо сказать, что административные запреты достаточно распространены и в системе государственной службы. Данные запреты касаются как внешней деятельности государственных служащих, так и внутриорганизационных отношений. В этой связи данные запреты заслуживают тщательного изучения. По данной проблеме в настоящее время нет однозначных решений.

Запреты, связанные государственной гражданской службой, - это ситуации, которые несовместимы с замещением должности службы, закрепленные в нормативно установленных требованиях, предъявляемых к служащим, которые предписывают им не совершать определенные действия и не вести определенную деятельность под угрозой применения мер административной или уголовной ответственности.

Установленные запреты для служащих в основном связаны с прохождением службы, поэтому их действие ограничено временем ее прохождения, но в отдельных случаях гражданин обязан соблюдать запреты и после увольнения со службы.

Цель установления запретов:

• - обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
• - установить препятствия возможному злоупотреблению служащих;
• - создать условия для независимости служебной деятельности;
• - гарантировать соблюдение служащими действующего законодательства РФ.

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением служащим должностных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность служащего.

Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 17) в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается следующее.

• 1. Замещать должность гражданской службы в случае:
  • а) избрания или назначения на государственную должность;
  • б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
  • в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Если такая ситуация возникает, то гражданский служащий должен приостановить гражданскую службу на время исполнения обязанностей в указанных выше органах и организациях. Его служебный контракт приостанавливается с освобождением от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих и включением кадровый резерв (п. 3 ч. 1 ст. 39 федерального закона № 79-ФЗ). Основанием для издания распорядительного акта о приостановлении нахождения на гражданской службе является заявление самого гражданского служащего с приложением документов, подтверждающих наличие одного из перечисленных выше случаев. В дальнейшем за гражданином сохраняется право восстановления на гражданской службе и период замещения государственной должности, должности муниципальной службы, выборной должности в органах местного самоуправления включается в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (ст. 54 федерального закона № 79-ФЗ).

2. Заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном нормативным правовым актом Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (сг. 2 ГК РФ). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.

Если гражданский служащий является собственником доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов, то он обязан на время прохождения гражданской службы передать ее в доверительное управление под гарантию государства.

• 3. Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.
• 4. Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
• 5. Получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
• 6. Выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.
• 7. Использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации, иных видов оборудования или государственного имущества в рамках служебного времени или вне его в личных интересах или в интересах других лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации (телефон, факс и др.), множительной техники, использование с нарушением установленного порядка финансовых средств и т.п.

8. Разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Под конфиденциальной информацией подразумеваются сведения, не предназначенные для широкого доступа. Такая информация может стать доступной, например, для средств массовой информации, не будучи для этого предназначенной. Гражданский служащий, разгласивший подобные сведения, может и не иметь корыстных интересов, тем не менее, нарушение запрета будет налицо. Наличие же материальной заинтересованности может стать при выборе мер ответственности для гражданского служащего квалифицирующим фактором.

Практическая реализация мер, направленных на недопущение разглашения гражданскими служащими сведений, составляющих конфиденциальную информацию, предполагает реализацию ряда конкретных условий:

• - во-первых, в каждом государственном органе применительно к конкретному гражданскому служащему должен быть определен соответствующий перечень сведений, составляющих конфиденциальную информацию;
• - во-вторых, требование о неразглашении конфиденциальной информации (наряду со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну) должно быть включено в должностной регламент гражданского служащего;
• - в-третьих, это требование должно быть продублировано в служебном контракте гражданского служащего в качестве одной из его основных обязанностей.
• 9. Допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

При оценке правомерности действий государственного гражданского служащего в этой связи необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

• К). Принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
• 11. Использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
• 12. Использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Гражданские служащие при исполнении должностных обязанностей должны руководствоваться исключительно законодательством, а не решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу совести, мысли и слова.
• 13. Создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Каждый гражданский служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не может занимать в ней официальные руководящие посты. Гражданские служащие могут быть также членами религиозных объединений и принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов.
• 14. Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
• 15. Входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
• 16. Заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
• 17. Гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и/ или пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и/или пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
• 18. В случае если владение гражданским служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
• 19. Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Данное положение практически повторяет запрет, установленный в п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ, но имеет другого адресата - гражданина, ранее находившегося на гражданской службе.
• 20. Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии но соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и/или выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Запреты, предусмотренные ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ, могут быть конкретизированы применительно к различным органам государственной власти и к различным должностям гражданской службы. Эти положения находят свое отражение в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гражданской службы и подлежат включению:

• 1) в положение о служебном распорядке государственного органа (ст. 23, 56 Федерального закона № 79-ФЗ);
• 2) должностной регламент (ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ);
• 3) служебный контракт гражданского служащего (ст. 24 Федерального закона № 79-ФЗ).

Несоблюдение запретов предусматривает возможность привлечения к ответственности (ч. 4 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ и другие федеральные законы).

Процедура установления факта нарушения определенных для гражданского служащего запретов (если э го нарушение может повлечь за собой дисциплинарную ответственность) требует проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя или но письменному заявлению гражданского служащего в порядке, предусмотренном сг. 59 Федерального закона № 79-ФЗ. Меры дисциплинарной ответственности применяются независимо от привлечения к материальной, административной (или даже уголовной) ответственности.

Соблюдение ограничений и запретов, выполнение гражданским служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях прохождения гражданской службы - проведение конкурса (ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ); проведение аттестации (ст. 48); проведение квалификационного экзамена (ст. 49); назначение на должность гражданской службы (ст. 60 Федерального закона № 79-ФЗ); применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.

Законодательство впервые установило перечень ограничений связанных с государственной службой в Российской Федерации Положением о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года. Государственный служащий был не вправе: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и прочее.

Ограничения, установленные упомянутым Положением, с определенными изменениями нашли свое отражение в статье 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Законодательство о государственной службе получило своё дальнее развитие с принятием ФЗ № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В данном законе получила свое развитие концепция организации государственной службы по трем разновидностям: гражданской, полицейской (правоохранительной) и военной. Сейчас согласно статье 16 ФЗ № 79 ограничения связанные с государственной службой выглядят так:

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осужденияего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

В литературе указывается назначение запретов (обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установление препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих, гарантирование осуществления служащим гражданских прав), которое полностью применимо и к ограничениям. Со вступлением в силу ФЗ № 79 от 27.07.2004 правовое регулирование ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, получило новый импульс.

Одним из традиционных ограничений, устанавливаемых гражданину, желающему быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, является признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу. Как отмечается в литературе, в фигуре работника сочетаются два качества: фактическая способность к труду как осознанной, целесообразной и волевой деятельности; способность своими действиями приобретать, изменять и прекращать возникающие в связи с реализацией своей способности к труду субъективные права и юридические обязанности, нести юридическую ответственность. В случае если гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, то он может быть признан судом недееспособным. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ: по сост. на 6 апреля 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - N 32. - Ст. 3301.

Дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности. Дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. В случае признания гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы согласно ФЗ № 79. Осуждение гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе, к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличие у него не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости также является ограничением права на равный доступ к государственной службе и нахождения на ней.

Лицо, желающее поступить на государственную гражданскую службу, должно подтвердить факт отсутствия осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, а также отсутствия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Для этого дается отрицательный ответ в анкете, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, форма которой утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации Ф от 26 мая 2005 года, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации": по сост. на 19 марта 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - N 6. - Ст. 439. . Однако следует признать, что формулировка указанного пункта является некорректной, т.к. запрашивается информация о том, был ли гражданин Российской Федерации, желающий участвовать в конкурсе, когда-либо судим. Формально наличие судимости в прошлом не является ограничением для поступления на государственную гражданскую службу, что вытекает и из положений уголовного законодательства. В соответствии со статьей 86 Уголовного кодекса Российской Федерации погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. В то же время на практике нельзя исключить того, что наличие снятой или погашенной судимости повлияет на решение конкурсной комиссии. Между тем, персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.

С учетом изложенного, формулировка пункта 9 формы анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, нуждается в изменении.

Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, является следующим ограничением. К иной охраняемой федеральным законом тайне относятся:

1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.

2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.

3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна).

4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская, аудиторская, банковская, налоговая тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений, тайна усыновления (удочерения), тайна завещания и так далее).

5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна).

6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Следует отметить, что применительно к гражданскому служащему отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, в случае если служащий знал об этом, следует признавать неисполнением должностных обязанностей по аналогии с отказом заключать письменный договор о полной материальной ответственности за недостачу вверенного работникам имущества, в случае, когда он не был заключен одновременно с трудовым договором.

Препятствием для поступления на гражданскую службу или ее прохождения является определенное заболевание, наличие которого подтверждается заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Практика утверждения перечня заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению сводится к тому, что они утверждаются для определенных категорий работников, либо по определенным видам профессиональной деятельности. Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу служит очередным ограничением для гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также для государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе. Необходимо согласиться с мнением, высказанным в литературе, что данное обстоятельство может служить основанием для отказа в принятии на гражданскую службу либо отказа в нахождении на гражданской службе при условии, если действительные сведения и документы, которые служащий обязан был представить, могли стать основанием для отказа в принятии на государственную службу и заключении служебного контракта.

Следует отметить, что ФЗ № 79 дважды упоминает о представлении подложных документов или сообщении заведомо ложных сведений: в статье 16 как об ограничении, которое, по идее, объективно не позволяет гражданину быть принятым на государственную гражданскую службу, а гражданскому служащему находится на ней, и в статье 37 как об основании для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы, которое может быть использовано представителем нанимателя. Разница лишь в том, что в первом случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при поступлении на гражданскую службу, порядок которого формально регулируется главой 4 ФЗ №79 "Поступление на гражданскую службу", и при совершении данного деяния гражданину, желающему быть принятым на гражданскую службу, а государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, должно быть отказано в нахождении на ней, а во втором случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при заключении служебного контракта, порядок которого регулируется главой 5 "Служебный контракт", и которое может служить основанием для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы. Думается, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не является ограничением по следующим причинам:

1) при представлении указанных документов или сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам), соблюдения ограничений, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр.

2) в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т.е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней.

Обращает на себя внимание, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу по Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" не являлось ограничением. ФЗ №79 в качестве ограничения содержит также непредставление гражданином, желающим быть принятым на государственную гражданскую службу, а также гражданским служащим установленных ФЗ №79 сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В соответствии со статьей 20 указанного федерального закона, гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Перечень доходов, являющихся объектом налогообложения, установлен в статье 209 Налогового кодекса Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ: по сост. на 2 мая 2015 г. // Собрании законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 31. - Ст. 3824. . К имуществу, являющемуся объектами налогообложения, относятся:

1) автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства (ст. 359 Налогового кодекса РФ);

2) земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (ст. 389 Налогового кодекса РФ);

3) жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения.

Понятие "обязательство имущественного характера" в ФЗ №79 не раскрывается.

Федеральными законами для отдельных категорий служащих устанавливаются иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением. Например, лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имело или имеет судимость.

Гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий не может находиться на службе в случае:

1. Признания его недееспособным или ограниченно дееспособным.
2. Осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости.
3. Отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если он необходим для исполнения должностных обязанностей.
4. Наличия заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.
5. Близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
6. Выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства.
7. Наличия гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
8. Представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу.
9. Непредставления сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
10. Несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Государственному гражданскому служащему запрещается:

1. Участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено законодательством.
2. Замещать должность государственной гражданской службы в случае:

• избрания или назначения на государственную должность, если иное не предусмотрено законодательством;
• избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
• избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

После увольнения с государственной гражданской службы гражданин не вправе:

В течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности государственного гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.