Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения

В.А.Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ас-социации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

В статье раскрываются особенности одного из видов правотворческой деятельности - муниципального правотворчества. Отмечая значимость муниципального правотворчества, автор указывает на существующие проблемы данного направления деятельности органов местного самоуправления, в частности на проблему повышения качества итогового муниципального правового акта, как «итогового продукта» муниципального правотворчества. В статье приводятся возможные варианты решения обозначенных проблем.

Муниципальное правотворчество одна из наиболее значимых сторон деятель-ности органов местного самоуправления. В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения правотворческой техники при их подготовке.

Муниципальное правотворчество по своему смыслу является способом выражения воли населения муниципального образования в соответствующих нормах муни-ципальных правовых актов. Муниципальное правотворчество направлено на урегулирование вопросов деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем подготовки, принятия, изменения или отмены муниципальных правовых актов.

Качественное муниципальное правотворчество невозможно без выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов, наиболее важные из которых должны быть закреплены в регламентах органов местного самоуправления. Большое значение для правотворчества имеет квалифицированное обеспечение: научная экспертиза проектов правовых актов, прогностическое, аналитическое обеспечение правотворческой работы.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения.

Начальной стадией муниципального правотворчества является его планирование, которое может быть представлено текущими программами правотворческой

деятельности, разрабатываемыми сроком на один - два года, либо перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного органа местного самоуправления.

Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса о его необходимости. Урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муници-пального правового акта, либо внесения изменений и (или) дополнений в дейст-вующие муниципальные правовые акты, а также путем принятия новой редакции действующего муниципального правового акта.

Особое значение на этом этапе имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значи-мости правоотношения которое необходи-мо урегулировать. Необходимо не только заранее чётко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов. Какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения.

Невозможно эффективно применять новый муниципальный правовой акт, если еще на стадии его разработки не определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации. Необходи-мо при этом ответить на вопрос: соизмери-мы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Для решения обозначенных задач, на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо собрать все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания.

Повсеместным и в муниципальном правотворчестве, и в законотворчестве стала неоправданная поспешность подготовки проектов нормативных правовых актов. Это приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта. Слабое внимание уделяется к формулированию чётких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Раз-личные правовые нормативные акты гото-вятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов. Допускается включение в муниципальный правовой акт нормы, отсылающей к положениям других нормативных актов, а те, в свою очередь, соответствующих норм не содер-жат.

Общеизвестно, что правотворчество не терпит спешки. Планировать правотвор-ческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случа-ях учёта мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта. Вот почему так важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы. Иначе невозможно подготовить эффективный, удачный муниципальный правовой акт, который не потребует внесения в него изменений сразу же после начала его применения.

При организации работы над проектом муниципального правового акта необ-ходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к уч-стию в работе над проектом, провести необходимые расчёты, социологические исследования. Немаловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта.

Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муни-ципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муници-пального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответствующими специалистами, имеющими не-обходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допус-тить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.

К сожалению, все еще практикуется закрытая «келейная» подготовка проектов муниципальных правовых актов, в условиях неоправданной, ненужной секретности и непрозрачности процесса подготовки проекта. Это, в свою очередь, приводит к тому, что о недостатках, имеющихся в подготовленном проекте муниципального правового акта, субъект правотворческой инициативы узнаёт лишь на стадии согласования проекта, когда на устранение обнаруженных недостатков остаётся не так много времени. Всё это приводит к той поспешности и суете, которые негативно сказываются на качестве нормативного правового акта.

В связи с этим всё большее значение для подготовки эффективных и качествен-ных муниципальных правовых актов приобретает подлинно демократическая про-цедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта, без взаимодействия различных групп и органов, задействованных в его подготовке. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта и альтернативных ему проектов (если таковые имеются), которое можно было бы организовать в местной печати, на телевидении, на научно- практических конференциях, собраниях населения муниципального образования. Такой подход к правотворчеству позволит лучше учесть общественное мнение и даст возможность подготовить наилучший вариант проекта муниципального правового акта.

Проект любого муниципального пра-вового акта должен быть подготовлен с со-блюдением правил правотворческой техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте.

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муни-ципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муници-пальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.

Так же очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» муниципальных правовых актов. В первую очередь это касается распространённой практики излишнего применения отсылочных норм, - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Особенно, если в федеральных законах имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной, имеющий особую значимость, вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте. В подобных случаях неуместность отсылочных норм, содержащихся в муници-пальных правовых актах, проявляется особенно остро. Недопустимо, чтобы ниже-стоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие бо-лее значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы. Возможность создания подобных ситуаций должна быть полностью исключена из муниципальной правотворческой практики.

Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, чётко формулирует гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве - это оптимальное краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты ее содержания. Требование экономичности в муниципальных правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу для достижения более простого и эффективного пользования нормативным материалом, а также его учёта и систематизации.

Безусловно, выше названы далеко не все негативные тенденции в муниципальном правотворчестве. В данной связи универсальным может стать правило, согласно которому правотворческая практика не должна развиваться в обстановке эйфории и отсутствия самокритики.

Щепачёв, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В.А.Щепачёв // Местное право. - 2011. - № 2. - С. 9 - 12.

Текст статьи

Болдыш Анастасия Юрьевна,главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск[email protected]

Концепция совершенствования муниципального правотворчества в Российской Федерации

Аннотация:В целях разработки концепции совершенствования муниципального правотворчества, приведенная статья посвящена анализу формирования единого правового пространства отведенного муниципальному правотворчеству, совершенствованию муниципальными образованиями приемов применяемых при разработкемуниципальными образованиями муниципальных правовых актов и освещению критериев нормативности муниципальных правовых актов. Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, муниципальные образования, правовая инициатива

Роль местного самоуправления в государственной, политикоправовой жизни российского общества, в становлении институтов правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из уровней составляющих основуконституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны правовой и демократическойорганизации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. На сегодняшнем этапе развития государственности местное самоуправление следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.В соответствии с Конституцией Российской Федерации правовая государственность имеет прочную основу, в состав которой, входят муниципальноправовые институты. В основе системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющимся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационноправовая форма осуществления особой формы публичной власти власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества охватываетсяневероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко инепосредственным образом затрагивающих вопросыместного значения.Проблематика муниципального правотворчества состоит в наличии проблемы противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни Российской Федерации и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений. Также, противоречие можно усмотреть в осуществляющейся на всей территории Российской Федерации практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов. Таким образом, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения с целью дальнейшего развития, углубления научного знания и полного преобразования института муниципального правотворчества. Традиционное понятие правотворчества укоренено в номотетической (устанавливающей закономерность) традиции и методологически уместно в классической парадигме познания. В силу такойпозициипредставители отечественной юридической науки могли, вполне сходиться и сходились, по существу, в вопросах того, как и кем,право может и должно устанавливаться (создаваться).Сходиться в томсмысле, что определенная группа (разряд) лиц получает признание в качестве инстанции генерации новых общеобязательных правил и процедур, каковые затем и будут называться правовыми, как и формы (тексты, документы, акты) их объективированного закрепления.Фактически тем самым правовое развитиеравно сводится к осуществлению власти. Легальность статусов таких лиц, а равно и их «правотворческих»практик никак не зависит от особенностей предшествующей правотворчеству интеллектуальнонравственной связи с правом, их причастности праву досотворенному. Правотворчество нельзя воспринимать как политическое властвование, хотя бы и в рамках власти разделенной.

Бытовавшие в западной традиции права со времен эллинского периода представления о естественном праве, побуждающем к перманентному совершенствованию права человеческого (волеустановленного), а такжеи первые доктринальные обоснования в новое время того, какими именно либеральнобуржуазными идеалами прав человека (свобода и собственность) необходимо руководствоваться законодателю, далеко не равнозначны юридической реальности непосредственно действующих прав и свобод.Не учитывающие этого обстоятельства важные и нужные суждения о том, что проблематика прав человека плоть от плоти не только западной традиции права, но и всемирных философскогуманитарных исканий парадоксальным образом «затеняют»эвристический статус и юридикоинновационный характер современных конвенциальных прав и свобод человека, которые не могут трактоваться как «государственноправовые формы объективации» идей или ценностей.

Разумеется, и сегодня проблема прав человека может быть поставлена и ставится часто политикоправовым образом, но для юриспруденции гораздо важнее другое. Современные права и свободы человека и есть самое бесспорное, безоговорочное праводанное человеку. Именно для них, этих удивительных правовых феноменов обратившегося в «юридическую веру»человечества актуально необходимы современные конституции, «говорящие»на языке конституционной юстиции не только о своем признании достоверности прав и свобод гражданина, но и о том, как именно они обязуются, обязывая к тому государство, их обеспечивать посредством адекватно конкретизированного, извлеченного из смысловых ресурсов конституционного текста, пригодного для этой цели иного аутентичного права.Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство формируетбазу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , такжекак и законом субъекта Российской Федерации,уставом муниципального образования.В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.Хотяправовая регламентация указанных вопросов нелишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.Государство санкционировало создание органами муниципальных образований регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. Отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием в большинстве случаев необходимых модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.Также низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Однойиз основных задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Министерству юстиции России и его территориальным органам были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований , создания регистра муниципальных нормативных правовых актов . В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, установившие порядок организации и ведения регионального регистра, а также орган, уполномоченный на его ведение. В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Россиипо субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов .Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России, а также прокуратура Российской Федерации осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов, но этого, насегодняшний день, недостаточно.Существует необходимость, в целях обеспечения единства правового пространства России, закрепления за Минюстом России функции по проведению научноправовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон от 06.03.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно введение в указанный федеральный закон отсутствующего легального понятия «нормативного правового акта», а также законодательно закрепленных критериев присвоения муниципальным правовым актам статуса нормативности. Нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов, проводящий, после включения данных актов в регистр, их экспертизу. В вышеуказанном федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого муниципальными органами и должностными лицами, а также и его формы, которые зачастую устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе.В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в формераспоряжений.Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.В целях создания единой и согласованной системы нормативных административноправовых актов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается установить модель нормативных административноправовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение.В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.В целях оказания практической помощи исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», который смог бы регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, а также в дальнейшемурегулировать указанные вопросы в уставах муниципальных образований.Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством.Последнее располагает широкими материальнотехническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массымуниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Решение проблемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направлений такого совершенствования.Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучая понятие, виды экспертиз, можно отметить, что существует необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить»соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.Учитывая значительное число муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением норм действующего законодательства, нарушением компетенции, предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольнонадзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие исследователи считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.Также необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.Так, правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта лишь один из возможных его дефектов.Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационнотехнические требования.Качественный нормативный правовой акт это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально.Тем не менее, невозможно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проводится в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебнометодические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.Таким образом следует отметить, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в федеральным законом от 06.03.2003 № 131ФЗ, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Ссылки на источники1. Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 3.2. Каменева Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 8. С. 4 11; 3. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореферат дис. канд. юрид. наук. РостовнаДону, 2004.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.5. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.6. Федеральный закон «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5556.7. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.8. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.9. Приказ Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. № 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.10. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского унта. 2008. № 2. С. 61 75.11. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 122 124.12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.13. Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 11.14. Алешкова Н.П. Конституционноправовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010.15. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва.2013.

Anastasia Boldysh Chief specialist of law department administration Izluchinsk, Izluchinsk, KhantyMansiysk Autonomous okrug –UgraConcept of perfection municipal lawmaking in Russian FederationAbstract. In order to develop the concept of improving municipal lawmaking present article analyzes the formation of a unified legal space allotted to the municipal lawmaking, improve development techniques municipal legal acts and normative criteria for coverage of municipal regulations.Keywords. municipal legal act, regulation, municipal lawmaking, municipalities, legal initiative.

Впервые вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Ранее этот вопрос регулировался преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях законами субъектов Российской Федерации.

Правотворческий процесс - урегулированный нормативными пра­вовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референ­дум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятель­ность осуществляется в особой процессуальной форме, которая пред­ставляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного само­управления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов при­нятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каж­дом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Пла­ны подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматри­вают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не ис­ключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичны­ми), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, се­милетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться еже­квартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом про­грамм и планов работы органов государственной власти.

Стадия 1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение.

Под правотворческой инициативой понимается официальное вне­сение правомочным субъектом в представительный орган местного само­управления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рас­смотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъ­ектов права правотворческой инициативы признаются: глава муници­пального образования; постоянные комиссии (комитеты) представи­тельного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы территориального обществен­ного самоуправления соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципаль­ного образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные норматив­ными правовыми актами местного самоуправления (например, в Рес­публике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной по­требности в муниципальном правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое! значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем смысле можно выделить требования юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии.

Стадия 2. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муни­ципального образования требуется квалифицированное большинство).

Достаточно часто решения представительных органов местного са­моуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлага­тельного вето.

Стадия 3. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муни­ципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных орга­нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных право­вых актов устанавливается уставом муниципального образования и дол­жен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за ис­ключением муниципальных правовых актов или их отдельных положе­ний, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Стадия 4. Контроль за исполнением и отмена муниципальных право­вых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом му­ниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, де­путатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового ак­та, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дейст­вие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (из­давшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий, переданных им феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, -уполномоченным органом государственной власти Российской Феде­рации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В последнее время все чаще стал подниматься вопрос о качестве при­нимаемых на региональном и местном уровне юридических документов.

Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, иные органы госу­дарственной власти регулярно представляют данные о состоянии закон­ности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Так, только в 1997-1998 гг. прокурорами выявлено почти 50 тыс. неза­конных правовых актов органов местного самоуправления, причем бо­лее 90% приходится на исполнительные органы. По экспертной оценке на 2001 г., уставы 864 из 1164 муниципальных образований Уральского федерального округа не соответствуют ни Конституции РФ, ни феде­ральному законодательству.

Нарушений в этой сфере слишком много, и многие из них вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качест­ве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т. п. Эти и ряд других проблем можно избежать, владея приемами юридической техники.

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли на- селения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые ак- ты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного ха- рактера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по вы- работке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответ- ствующие публикации1.

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демокра- тии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муни- ципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятель- ности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой рабо- ты); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регла- ментах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

Развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных норма- тивных правовых актов;

Обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социаль- ной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;

Содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное са- моуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как прави- ло, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабаты- ваются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, преж- де всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразо- вание основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонаруше- ниями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разра- ботка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действую- щего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответст- вующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяс- нить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организа- ционно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), не- обходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, из- держки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагае- мые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципаль- ного правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - не- оправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всесто- роннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждени- ем и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подго- товке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

Определение органа или должностного лица местного самоуправления по подго- товке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;

Определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;

Создание подготовительных комиссий и рабочих групп;

Проведение необходимых расчетов, социологических исследований;

Организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подго- товки проекта;

Согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);

Обсуждение проекта;

Проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для уста- новления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой ба- зы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного са- моуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в ра- боте; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение,

и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение кон- цепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы органи- зовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, схо- дах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мне- ние, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а зна- чит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных поло- жений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проек- тов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых ак- тов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласова- ние, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоря- жений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусмат- ривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправ- ления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совеща- ния, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание ос- новных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положи- тельный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необхо- димость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для пра- вильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и ком- пактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и во- площением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы не- домолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, рас- плывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильно- му пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их букваль- ного смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкрет- ного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается.

Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, на- пример на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям насе- ления, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны изла- гаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных тер- минов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и дейст- венным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко фор- мулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стиму- лирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одина- ковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловли- вают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголо- вок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использо- ванию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы пра- вотворческой техники.

Здесь мы уже говорим о процедуре, связанной с принятием этих актов.

Правотворческий процесс – это официальный порядок осуществления юридически значимых действий субъектами муниципального правотворчества.

Правотворческий процесс регламентируется в регламентах соответствующих органах местного самоуправления.

Рассмотрим эту процедуру на основе представительного органа.

1. Первая стадия. Подготовка и рассмотрение муниципального правового акта (круг тех лиц, которые могут внести проект на рассмотрение муниципального представительного органа).

Это может сделать:

• Глава муниципального образования;
• Глава местной администрации;
• Группа депутатов либо один депутат представительного органа;
• Инициативная группа граждан;
• Орган ТОС (территориального общественного самоуправления);
• Иные субъекты в соответствии с уставом, если устав расширит этот перечень.

Предварительное рассмотрение внесённых проектов осуществляется постоянными комиссиями представительных органов местного самоуправления. В некоторых случаях проект решений подлежат обязательному вынесению на публичные слушания.

Некоторые акты, связанные с расходованием средств местного бюджета, могут вноситься на рассмотрение представительного органа только главой местной администрации либо при наличии заключения главы местной администрации.

2. Вторая стадия. Принятие и подписания муниципальных правовых актов.

Три варианта (три случая) принятия нормативных актов.

1) Нормативные общеобязательные акт принимаются большинством от установленной численности депутатов.

2) В некоторых случаях – квалифицированное большинство требуется (не менее 2/3) – такое количество требуется для принятия устава муниципального образования, для преодоления вето главы муниципального образования, в ряде случаев – для выражения недоверия должностным лицам либо принятия решения о самороспуске, либо другим решениям, предусмотренным уставом.

3) Решение по остальным (внутриорганизационным) вопросам. Принимается большинством депутатов, принявших участие в голосовании.

Подписание.

Нормативные правовые акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, а иные акты – председатель представительного органа.

Глава муниципального образования, который является главой администрации, имеет право отклонить направленный на подписание муниципальный правовой акт.

В течение 10 дней глава муниципального образования должен направить своё мотивированное обоснование в представительный орган.

Представительный орган вновь рассматривает этот акт (то есть, повторно) и может утвердить его в прежней редакции большинством не мене 2/3 от установленной численности. В этом случае этот акт подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи (7) дней – глава администрации обязан подписать и обнародовать.

Устав города Воронежа: нормативные акты, которые направлены главе округа после повторного утверждения и не подписанные им в случае отсутствия его или в случае невозможности им выполнения должностных полномочий по истечении 14 дней подписывается председателем представительного органа.

3. Вступление в силу муниципальных актов и отмена актов.

Муниципальные акты вступают в силу в порядке, предусмотренном уставом муниципального акта. Обычно – со дня их подписания управомоченным лицом. При этом всегда нужно помнить о конституционной норме, что акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина вступают в силу с момента их опубликования или обнародования (в Воронеже есть «Воронежский курьер» – специальная газета, где публикуются акты).

Муниципальные акты могут быть отменены:

1) Органом или должностным лицом, их издавшими – это по вопросам местного значения.

3) В части исполнения определённых государственных полномочий – уполномоченным органом государственной власти.