Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Статья 26.3.2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

3. Нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

4. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) ежегодно представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязательный публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории субъекта Российской Федерации и учредителем которых является субъект Российской Федерации, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций. В данном отчете также содержится информация о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, которые расположены на территориях субъектов Российской Федерации и учредителями которых являются муниципальные образования соответствующего субъекта Российской Федерации. Данный отчет рассматривается с участием представителей общественной палаты субъекта Российской Федерации и общественного совета (общественных советов) по независимой оценке качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания. По результатам рассмотрения данного отчета законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации принимается решение, содержащее рекомендации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по улучшению организации работы соответствующих организаций. Публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций размещается на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607
"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"

В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановляю:

1. Утвердить прилагаемый перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

2. Правительству Российской Федерации:

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

б) обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе дополнительных показателей, предусмотренных настоящим пунктом, в федеральную программу статистических работ на 2009 год и последующие годы с учетом установленных настоящим Указом сроков представления докладов.

3. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

4. Сводный доклад субъекта Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, подлежит размещению на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети "Интернет" до 1 октября года, следующего за отчетным.

5. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделять из бюджетов субъектов Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов не допускается.

7. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Москва, Кремль

Перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
(утв. Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607)

С изменениями и дополнениями от:

1. Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения.

2. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.

3. Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.

4. Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района).

5. Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района).

6. Доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет.

8. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за один год.

9. Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района).

10. Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет.

11. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).

12. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).

13. Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных).

Информация об изменениях:

Перечень дополнен пунктом 14 с 1 января 2019 г. - Указ Президента РФ от 9 мая 2018 г. N 212

14. Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в сферах культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и иными организациями, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований.

Анализируя нормативно-правовые акты РФ, мы можем видеть, что в них затрагиваются вопросы эффективности и результативности деятельности, так. в п. 8 ст. 47 в ФЗ «О гражданской государственной службе» несколько раз затрагивается проблема эффективности, также предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, но нормативного отражения данным понятиям не дано.

В 2008 году был издан Указ Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно данному акту, деятельность исполнительных органов субъектов РФ оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона,степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

По результатам данной оценки выявляются и поощряются регионы, достигшие наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Формирование данной системы показателей признается весомым шагом в развитии системы опенки деятельности государственных органов Но стоит отметить, что данная система оценок не лишена недостатков Опираясь на анализ, проведенный российскими научными деятелями отметим некоторые из них.

К примеру, в названном Указе наличествует лишь перечень критериев без группировки показателей по отраслевым признакам. Очевидно, что не сгруппированному перечню критериев невозможно оценить эффективность работы администрации субъекта Российской Федерации комплексно по отдельным отраслям регионального управления.

Кроме того, в Указе предполагается универсальное оценивание по разработанным критериям всех регионов. Однако в условиях значительной региональной социально-экономической поляризации и. соответственно, различных «стартовых» условий для вновь назначаемых губернаторов, сложно оценить вклад в развитие региона его руководства.

При этом нельзя не заметить, что положительная с точки зрения оценивания динамика некоторых социальных показателей, обратно пропорциональна уровню развития региона.

В целом, для предложенного в Указе Президента перечня критериев характерны проблемы несбалансированности показателей, их несоотносимости между собой. При этом заметим, что при наличии обширного перечня показателей, разные индикаторы явно имеют различное влияние в сводной линии критериев, что серьезно затрудняет как общую оценку работы ОИВ по каждой из областей регионального управления, так и интегральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы региональных руководителей) по общей совокупности показателей.

В современном законодательстве прописаны меры поощрения за достижения хороших показателей деятельности исполнительных органов власти, но отсутствует какие-либо меры санкционирования при негативных показателях, что на мой взгляд также является неправильным.

В целом для внутриорганизационной системы мониторинга эффективности деятельности органов государственного управления в России на федеральном и региональном уровнях характерна проблема как отсутствия системы унифицированных показателей опенки эффективности работы ОИВ со схожей компетенцией, так и отсутствия единой методологии формирования подобных индикаторов, что в будущем должно быть исправлено.

В 2008 году Указом Президента был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей.

Следует отметить, что нормативно-правового акта, подобного принятым в отношении субъектов РФ и местного самоуправления, в отношении федеральных органов исполнительной власти не было принято.

Начиная с 2007 года принятая система показателей оценки эффективности деятельности государственных органов начала применяться в субъектах РФ на практике в соответствии с утвержденной на тот момент методикой.

По итогам года Министерством регионального развития был подготовлен доклад «об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В результате произведенной оценки были выделены субъекты, которые достигли наилучших результатов и получившие в связи с этим гранты в форме дотаций из федерального бюджета. Также Министерством

были сформулированы основные предложения по повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов.

Таким образом, в настоящее время государственная политика в отношении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти получила практическую реализацию.

Создание эффективной системы государственного управления и профессионального чиновничества - одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании системы органов государственной власти необходимо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования. Наиболее серьезными проблемами в деятельности российской системы органов государственной власти являются: неэффективность функционирования, недостаточный образовательный уровень государственных служащих, широкое распространение неформальных связей, коррупция, отчужденность чиновнического аппарата от потребностей населения, а вследствие чего и критическая оценка населением работы государственного аппарата. В этой связи первоочередными задачами модернизации органов государственной власти становятся управление эффективностью, обеспечение подконтрольности обществу.

Эффективность, как интегральная и структурированная характеристика деятельности, является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять.

Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

На мой взгляд, для понимания внутренней сущности оценки и эффективного ее применения, необходимо различать оценку как функцию, оценку как процесс и оценку как результат. Понятие оценки как процесса лежит на поверхности, именно процессный подход является преобладающим в современных исследованиях. Оценка осуществляется на основе сравнения двух объектов между собой (недостатки - многоступенчатость и субъективность) или с каким-то третьим объектом, играющим роль эталона (здесь измеряется степень отклонения или приближения к нему), либо путем определения частоты проявления каких-то качеств. В действительности, оценка безотносительно к определенной области решений предполагает наличие некой нормативной модели (ситуации, явления, процесса) и фактической (реальной ситуации, явления или процесса). Первая служит эталоном (с чем сравниваем), а вторая - объектом (что сравниваем).

Сравнение происходит с помощью социальных методов, приемов и процедур. Но сравнивать эталон и объект в целом часто представляется невозможным, поэтому в них выделяются некоторые параметры, характеристики, показатели, которые отражают сущность объекта. В дальнейшем именно они сравниваются друг с другом.

Измерение и оценка эффективности являются базой для планирования, контроля и повышения количественных и качественных показателей деятельности властных структур. Качественная оценка требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку адекватных критериев, сбор, обработку и анализ информации, перевод полученных данных в выбранные критерии, составление и распространение отчетов, их исследование и интерпретацию. Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей, является степень реального достижения поставленных целей и задач. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте, следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий, то есть внутренних факторов самого управления.

Оценка эффективности и результативности деятельности исполнительных органов власти является важнейшим инструментом развития этих органов, но специфика сферы государственного управления сразу позволяет нам выявить заключающуюся сложность данной оценки.

Так, большие сложности вызывает определение стоимости результатов деятельности государственного органа. Эта сложность обусловлена тем, что органы исполнительной власти, как правило, являются бюджетными учреждениями, которые выполняют возложенные на них государственные функции и оказывают государственные услуги. При этом результатом данной деятельности является некий итог, который не всегда можно выразить в деньгах Г. В. Атаманчук отмечает, что он (результат) может:

не всегда выражаться прибылью;

приводить к непосредственному и опосредованному результату(непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат);

быть не только экономическим, но и социальным, социально экономическим, политическим, социально-психологическим и т. д.

Проблему оценки вызывает и общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти, который рассматривают как обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства. К тому же комплексная оценка эффективности деятельности органов власти должна проводиться с учетом следующих двух аспектов: Целевой аспект - эффективность оценивается исходя из динамик продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально экономического развития в соответствии с критерием «затраты - результаты». Критерии оценки: степень продвижения к актуальным целям; динамика показателей, характеризующих общие цели социально экономического развития; соблюдение экологических и социальных ограничений развития, эффективный рост ВВП; качество жизни населения: эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти.

Функциональный аспект - опенка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления Критерии оценки: качество системы целевого стратегического планирования и управления; законодательное, нормативное и методическое обеспечение; наличие и качество работы функциональных подразделений целевого планирования и управления, наличие информационно-аналитической системы оценки социально-экономической ситуации; наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры: наличие системы обучения и повышения квалификации работников органов государственного управления.

Кроме всего вышеперечисленного показатели оценки должны соответствовать определенным требованиям, таким как: четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость, конкретность, измеримость, релевантность, привязанность к определенному периоду и др.

Проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти, оказывается напрямую связанной с проблемой оценки эффективности данной деятельности, как самими государственными служащими, так и обществом. Возвращаясь к вопросу об оценке эффективности деятельности органов государственной власти, отметим, что этот вопрос имеет много аспектов, так как речь идет о социальном развитии общества и роли в нем государства.

Перечень качественных показателей эффективности работы государственных органов власти, можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 2).

Оценка эффективности деятельности органов власти всегда являлось большой общероссийской проблемой. В наших «традициях» - безудержная похвальба действующей власти и очернение власти ушедшей. Чаще всего эффективность деятельности органов власти по регионам и в целом по России оценивается (в зависимости от отношения к власти) терминами «хорошо», «плохо», «всё лучше и лучше», «катастрофическое» и т.п. После отмены выборов глав регионов, которые, несмотря на ряд существенных недостатков нашей выборной системы, все-таки, позволяли населению оценивать деятельность глав администраций регионов и каким-то образом воздействовать на их политику, проявилась опасность сокрытия недостатков в управлении регионами, представление действительности только в розовом свете и поэтому актуальность объективной оценки эффективности деятельности исполнительной власти существенно возросла.

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», была разработана «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которая представляет собой систему, состоящую из 10 разделов, 43 основных и 39 дополнительных показателей.

Цель методики - оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление соревновательности органов власти различных субъектов РФ между собой, создание предпосылок для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших показателей.

Исследуя данную методику, нельзя не заметить множественные недостатки и неточности. Так, ни один из 10 представленных в методике разделов не имеет результирующих показателей, по которому можно было бы оценить деятельность исполнительной власти субъекта по данному направлению в целом. Отсутствует единый результирующий показатель , по которому можно было бы провести сравнение разных субъектов между собой. Значение таких высокозначимых показателей как удовлетворенность населения медицинской помощью, удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, уровень криминогенности, а также показателей - удельный вес населения систематически занимающегося физической культурой и спортом, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений, определяются за счёт опроса населения . При отсутствии системы опроса, без участия в опросе независимых экспертов, эти показатели могут быть далеки от объективности.

Некоторые показатели, отражают лишь форму, без учёта содержания и качества. Например, показатель - доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности). Какой из способов управления оценивается выше? Понятно, преследуется цель быстрейшего перехода на рыночные способы управления. Но, понимая это, наши чиновники добьются перехода, вне зависимости от способности новых структур обеспечить качественный рост услуг ЖКХ. Наш «мудрейший чиновник», учитывая показатель «время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство», всегда найдёт способ принять заявку в день выдачи разрешения на строительство. Или показатель – «заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства». Какой чиновник примет заявку на подключение при «отсутствии технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства»?

Совсем не понятно, как будут оцениваться, положительно или отрицательно, достижения по показателю «Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на сельское хозяйство в расчёте на рубль произведённой сельскохозяйственной продукции», если, например, большинство крупных сельхозпредприятий региона принадлежит друзьям губернатора? И как отзовётся на простом пациенте учреждения здравоохранения показатель «Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения»? Не отправят ли этого пациента домой пораньше для улучшения этого показателя?

Не выдерживает критики 4 раздел «Методики …», где допущены элементарные арифметические ошибки. Так, например, при оценке сбалансированности территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи , предлагается рассчитать «процент недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи», через отношение фактических расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, к расходам в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта на это же самое.

Формула расчёта процента недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи по «Методике …» Показатель рассчитывается при Рн>Рф .

У5=Рф/Рн*100%

Рн=Пн+Vн

где: У5 – процент недофинансирования, в %; Рф – фактические расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Рн – расходы в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Пн – подушевой норматив финансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (рублей); Vн – среднегодовая численность населения в субъекте РФ (тыс. человек).

В предложенной разработчиками формуле, как вы видите, процент недофинансирования прямо пропорционален фактическим расходам. Получается, что чем больше фактические расходы, тем больше процент недофинансирования?

В этом же разделе при расчете оценки эффективности управления кадровыми ресурсами в сфере здравоохранения и объёма неэффективных расходов на управление коечным фондом не учитываются особенности регионов по экологическим, климатическим, производственным и другим факторам. Нормативы для всех регионов берутся одинаковые, хотя всем понятно, что там, где холодно и слякотно, где мороз и холод, где шахты, рудники и металлургические заводы, где по объективным условиям хуже экология, там должно быть больше врачей, больничных коек и более высокий уровень госпитализации, естественно и нормативы там должны быть больше. В методике же нормативы приняты единые для всех регионов. И потом, все прекрасно понимают, качество здравоохранения очень мало зависит от «количества коек» и «количества кадровых ресурсов». Сегодня на первый план выходит качество. А оно в методике, практически не оценивается ни по каким критериям.

Ушло в прошлое время, когда достижения стран и регионов оценивались по количеству выплавляемого чугуна и стали, производству танков и самолётов или успехов «в области балета». Главным показателем развития становится уровень и качество жизни граждан страны или региона. Всё больше и больше наши политики используют термины «уровень и качество жизни», «человеческое развитие», «человеческий капитал», «развитие человеческого потенциала», «развитие человека». В обществе складывается мнение, что смысл и главная цель развития состоит не в ускорении темпов роста экономики, а в обеспечении возможностей каждому человеку реализовать свой потенциал и естественные устремления вести здоровую, полноценную, творчески-активную жизнь.

Рассматривая проблему оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо определить, - власть какого государства мы хотим оценить? В нашей Конституции Российская Федерация обозначена как социальное государство. Зададимся вопросом, что такое «государство» и что характерно для «социального государства»?

Понятие «государство» можно сформулировать как «политическая форма организации жизни общества, которая складывается в результате возникновения и деятельности публичной власти - особой управляющей системы, руководящей основными сферами общественной жизни и опирающейся, в случае необходимости, на силу принуждения ». Основные признаки государства – наличие системы органов и учреждений, образующих в совокупности механизм государства, права и определённой территории. Хорошим дополнением к вышеприведённому понятию, на мой взгляд, является определение сущности государства известного русского философа И.А.Ильина. По его мнению, «государство есть организованное общение людей, связанных между собой духовной солидарностью и признающих эту солидарность не только умом, но поддерживающих её силою патриотической любви, жертвенной волей, достойными и мужественными поступками…». На первостепенное место он ставил и, по-моему, был совершённо прав, правосознание, - «право и государство возникают из внутреннего, духовного мира человека, создаются именно для духа и ради духа и осуществляются через посредство правосознания». Государство, как утверждал И.А.Ильин, «творится внутренне, душевно и духовно, государственная жизнь только отражается во внешних поступках, а совершается и протекает в душе человека, её орудием является человеческое правосознание».

По мнению Ивана Александровича, «настоящая политическая жизнь молчит в глубине национального правосознания. Настоящий государственный деятель умеет прислушиваться к этому молчащему правосознанию своего народа, считается с ним, отождествляется с ним, действует из него. Здоровое правосознание утверждает единство, объективность и безусловность государственной цели и политического задания. Политической целью может быть признана лишь та, которая выражает единое, высшее задание государства на достижение той идеи, которая лежит в глубине национального правосознания. Назначение государства сводится к справедливому и социальному обращению с каждым из своих граждан».

Известно, что в основе жизнедеятельности социального государства лежит социальная справедливость, устойчивое социальное равновесие, высокое качество структурных соотношений между различными классами, социальными группами, слоями, образующими структуру общества. Также общепризнано, что одним из основных шагов на пути к социальной справедливости является создание институтов гражданского общества, в первую очередь действенных профсоюзных организаций на предприятиях, а основной фактор соблюдения принципа верховенства права - наличие гражданского общества. Ключевым показателем социального государства является уровень жизни его Граждан. И поэтому считаю, что оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти социального государства его регионов, необходимо проводить именно по состоянию уровня жизни населения. Таким подходом, очевидно, руководствовались и эксперты ООН при разработке интегрированного индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) – универсального инструмента мониторинга прогресса в области развития человека, который является результирующим трёх индексов – индекса продолжительности жизни, индекса образования и индекса ВВП на душу населения. Хотя, на мой взгляд, не совсем корректно применять показатель, оценивающий развитие человека, через отношение ВВП на душу населения, так как во многих странах, в том числе и в России, этот показатель растет не только за счёт роста ВВП, но и за счёт уменьшения количества населения. ИРЧП учитывает далеко не все социальные факторы, характеризующие уровень и качество жизни человека и поэтому, конечно же, не может применяться в качестве показателя уровня жизни.

Из множества показателей, отражающих уровень жизни человека, можно выделить несколько самых значимых. Это показатели, в первую очередь, связанные с жизнью и здоровьем человека, демографией, социальными проблемами, уровнем потребления. Так, например, через «уровень потребления» человек проводит самооценку уровня жизни, сравнивая свой уровень потребления с уровнем потребления соседей, друзей, родственников. Существенно дополняет уровень потребления показатель концентрации доходов населения - так называемый коэффициент Джини (Кдж), характеризующий степень отклонения линии фактического распределения общего объёма доходов, от линии их равномерного распределения. Этот коэффициент отражает степень социальной справедливости, существенно влияет на морально-психологический климат в обществе. Уровень потребления напрямую зависит от заработной платы или пенсии. Одним из важных показателей уровня жизни, несомненно, является количество жилой площади, приходящейся на одного жителя региона. Также достаточно много различных факторов, оказывающих влияние на рождаемость населения. Но самым существенным образом зависят от уровня и качества жизни населения - продолжительность жизни человека, смертность и заболеваемость в регионе.

Представленные в таблице №1 данные взяты из статистического сборника «Социальное положение и уровень жизни населения Белгородской области» 2007 г. В этих показателях находит отражение огромный комплекс различных факторов - экономических, социальных, психологических, экологических, производственных, бытовых, естественно-природных, организационно-технических и даже политических, прямо или косвенно воздействующих на человека в его повседневной жизни. Они напрямую зависят от состояния системы здравоохранения в регионе и от уровня безопасности на производстве и быту, от состояния криминальной обстановки и от качества социального обеспечения. Т.е. это именно те факторы, развитием которых должна заниматься исполнительная власть и поэтому их значение характеризует её эффективность. Можно было бы подобрать ещё 10-20 показателей отражающих уровень и качество жизни населения, но, на мой взгляд, их применение отразится на результирующей уровня жизни населения региона несущественно.

На базе представленных в таблице №1 показателей и их соотношений была разработана методика оценки уровня жизни населения региона, включающая 7 индексов. «Индекс продолжительности жизни» (Ипрж), который рассчитывается как отношение величины средней продолжительности жизни человека в регионе за исследуемый период (Жср ), к наивысшему достижению этого показателя в мире за тот же период (Жсрмах) . «Индекс воспроизводства населения» (Ивн) - отношение количества родившихся (Р) в регионе, к умершим (У). Третий - «индекс социальной справедливости» (Исс) - разница между максимально отрицательным значением коэффициента Джини (Кдж = 1) и фактическим значением этого коэффициента за исследуемый период. Расчёт индекса здоровья (Изд) производится через отношение общей численности населения в регионе (N) к числу заболеваний (Заб), и ндекс потребления трудящихся (Иптр), как отношение среднемесячной заработной платы (Зср) к расходам домашних хозяйств на конечное потребление (РДХКП). Аналогично рассчитывается индекс потребления пенсионеров (Ипп) - отношение среднемесячной пенсии (Пен) к тем же расходам (РДХКП).

Индекс обеспеченности жильём (Иs ) рассчитывается как отношение величины общей жилой площади (S ), к общей численности населения (N) при минимальной норме жилой площади на человека в регионе не менее 18 кв.м. Группой независимых экспертов была проведена оценка весомости каждого индекса:

Ипрж = 0,24; Ивн = 0,11; Исс = 0,17; Из = 0,07; Иптр =0,16; Ипп = 0,2; И s= 0,05

При этом окончательная формула расчёта результирующей оценки уровня жизни населения региона (Иурж) будет иметь вид:

Иурж = 0,24 Жср/Жсрмах + 0,11 Р/У + + 0,17(1-Кдж) + 0,07 N/Заб +

+ 0,16Зплтр/РДХКП + 0,2Пен/ РДХКП+0,05 S/ N18 =

= Ипрж + Ив + Исс + Изд + Иптр + Ип + Иs

Таблица №1

* данные получены из неофициальных источников

Данные расчёта сведены в таблицу №2.

Таблица №2

Как видно из таблицы, интегральная оценка уровня жизни населения Белгородской области с 2002 года по 2007 год увеличилась на 7,84%, при этом только за 2007 год рост составил 1,8%.

Существенный прирост уровня жизни добавил индекс воспроизводства населения – 31,6%, рост заработной платы трудящихся, увеличивший индекс потребления работающего населения на 21,3% и рост строительства жилья, давший прирост индекса обеспеченности жильём на 11,8%.

Но, много или мало - повышение уровня жизни населения Белгородской области за 5 лет на 7,84%? На мой взгляд, явно недостаточно. Как видно из таблицы, основные потери произошли за счёт снижения на 0,9% индекса продолжительности жизни и уменьшения индекса социальной справедливости на 8,72%. Также следует отметить слабый рост (всего 0,9%) индекса потребления пенсионеров.

Как Вы видите, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона РФ через уровень жизни населения более объективна и учитывает большинство факторов зависящих от эффективности деятельности органов власти.

д.э.н., профессор, зам. директора по научной работе Старооскольского технологического института