Процесс приватизации, т.е. возложения (наделения) отдельных властных полномочий на частных субъектов, все больше охватывающий современное публичное право, приводит к тому, что отдельные публичные функции осуществляются субъектами, не имеющими отношения к публичной власти. Это является свидетельством демократичного характера государства, ограничения вмешательства государства в определенные виды деятельности, прекращения избыточного государственного регламентирования, а также предполагает тот факт, что частные субъекты могут осуществлять данные полномочия эффективнее государства.

В своей практике КС РФ неоднократно сталкивался с вопросом о возможности возложения законодателем отдельных публично значимых функций на субъектов, не относящихся к системе публичной власти. Его вывод состоит в том, что осуществление отдельных публично значимых функций может быть возложено законодателем на иных субъектов, не относящихся к системе публич- ной власти .

Уже в одном из первых своих решений - Постановлении от 28апреля 1992г. М 4-II" 11 - КС РФ установил, что само по себе осуществление некоторых функций, присущих государственным органам, каким-либо общественным объединением при делегировании их правомочным государственным органом допустимо.

Тем не менее, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Об иных формах осуществления власти Конституция РФ ничего не говорит.

Между тем, как указал КС РФ в Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П ш, Конституция РФ, в т.ч. ее ст. 3, 11, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2), такая передача возможна, при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (абз. 2 п. 3 м.ч.). Данное дело касалось обязательности нотариуса, занимающегося частной практикой, членства в нотариальной палате и осуществления нотариальной палатой организационно-контрольных функций в сфере нотариальной деятельности. Суд установил, что осуществление нотариусами нотариальных функций от имени государства предопределяет их публично-правовой статус, а также то, что нотариальные палаты имеют публично-правовое предназначение и выполняют специфические публично значимые задачи (п. 2 м.ч.). Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ (абз. 3 п. 3 м.ч.).

В Постановлении от 19декабря 2005г. № 12-П т КС РФ отметил, что федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных

нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - само- регулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников. Это, однако, не означает, что государство отказывается как от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими саморегулируемые организации - правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых са море гул и руе м ы м и организациями посредством судебного нор- моконтроля, а также иным образом (абз. 4, 7 п. 2 м.ч.). В данном деле, связанном со статусом арбитражных управляющих, Суд указал на публично-правовой характер целей и процедур банкротства, а также на то, что полномочия, которыми для проведения процедур банкротства наделяется арбитражный управляющий, в значительной степени носят публично-правовой характер (п. 3 м.ч.). Государство переложило на саморегулируемые организации арбитражных управляющих часть своих, публично-правовых, функций, в частности, контролирование профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения необходимых законодательных требований и установленных ею правил профессиональной деятельности (абз. 3-4 п. 3.1 м.ч.).

Подобным образом КС РФ признал публично-правовой характер деятельности адвокатов, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в т.ч. по назначению судов), реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи. Такая деятельность не является предпринимательской и не преследует цель извлечения прибыли. Осуществление адвокатами публичных функций обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля над их деятельностью с учетом, однако, того, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов, как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов. С этой целью создаются адвокатские палаты, имеющие публично-правовое предназначение .

• В своем особом мнении к Постановлению КС РФ от 19 декабря 2005 г. №12-П [СЗ РФ. 2006. №3. Ст. 335.] судья А.Л. Кононов критически оценивал даннуюпрактику и обращал внимание на то, что «у Конституционного Суда весьма странное видение этой проблемы. Он полагает, что государство просто перелагаетна саморегулируемые организации часть своих публично-правовых функций,делегирует им некоторые нормотворческие полномочия, поручает им функциюконтроля от своего имени и даже интегрирует их в государственную систему иструктуры. При такой трактовке происходит лишь передача государственныхполномочий от одной публичной структуры к другой, которая, в силу этого, самапревращается в публичную. Никакого сокращения публично-правовых функций игосударственного регулирования при этом не происходит. Это называется опу-бличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе. Свобода деятельности добровольныхобщественных объединений, гарантированная ст. 30 Конституции РФ, не предполагает возможность интегрирования их в государственно-властные структуры.Очевидно, невозможно и делегирование им полномочий (компетенции) органовгосударственной власти, равно как и функция правового нормотворчества».

Вопрос

Подпадают ли коммерческая организация и ее генеральный директор под действие федерального закона от 02.05.2006 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», обязаны ли соблюдать сроки ответов на обращения?

Ответ

По общему правилу, положения Федерального закона от 02.05.2006 года № 59-ФЗ распространяют свое действия только на обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Между тем, в случае, если на организацию возложены публично значимые функции , обращения граждан рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 года № 59-ФЗ.

Обоснование

Между тем, в Федеральном законе также дополнительно указывается, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения , связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Данная норма статьи 1 Федерального закона была введена Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ, однако ранее в Постановлении Конституционного суда РФ от 18.07.2012 N 19-П, Конституционный Суд РФ указал, что «отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П , от 23 декабря 1999 г. N 18-П , от 19 декабря 2005 г. N 12-П , Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций как имеющей публично-правовое значение и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации». Соответственно, подчеркнул Конституционный Суд РФ, законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.

В юридической литературе, а также на уровне законодательного регулирования, общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, не сформулировано.

Между тем, как показывает анализ практики Конституционного Суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов (ссылки изложены в Статье: Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции (Синюгин В.Ю.) («Административное право и процесс», 2014, N 11) {КонсультантПлюс}):

• адвокаты (Постановление от 23 декабря 1999 г. N 18-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О);
• нотариусы (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П);
• арбитражные управляющие, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. N 12-П);
• политические партии (Постановление от 16 июля 2007 г. N 11-П);
• коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки (Определение от 19 мая 2009 г. N 596-О-О);
• аудиторские организации, действующие по полномочию государства (Определение от 13 мая 2010 г. N 685-О-О);
• аттестационные комиссии (Определение от 7 июня 2011 г. N 767-О-О);
• избирательные комиссии (Определение от 16 декабря 2010 г. N 1722-О-О);
• третейские суды (Постановление от 26 мая 2011 г. N 10-П);
• государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения (Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П)

Таким образом, юридически значимым для цели определения того, распространяется ли на коммерческую организацию и ее должностное лицо - генерального директора положения норм Федерального закона № 59-ФЗ, является возложение на организацию публично значимых функций . При этом, поскольку в большинстве случаев реализация данных полномочий осуществляется, как правило, через некоммерческие организации, то отнесение коммерческой организации к указанной категории лиц носит маловероятный характер. Однако указанное обстоятельство не исключает возможности применения к коммерческой организации положений иных Федеральных законов, устанавливающих сроки рассмотрения обращений граждан, например,

Уважаемые специалисты, Иркутская городская молодёжная общественная организация "Глагол", функции главы которой я осуществляю в настоящее время, планирует открыть виртуальную общественную приёмную по проблемам, связанным с городским транспортом, а также по ряду других вопросов.

При формировании Положения о приёмной, изучая законодательство, мы натолкнулись на ряд препятствий.

К примеру, ФЗ-59 «О порядке рассмотрения обращений граждан» полагает, что принимать обращения граждан могут органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица (этих самых органов, как мы понимаем). Под действие этого закона также подпадает значительное количество организаций - но только при осуществлении ими публично-значимых функций. И вот эта самая формулировка вызывает всё больше вопросов. Известно, что однозначного определения данного термина нет, и ФЗ-59 едва ли не единственный закон, где эта формулировка употребляется.

А вопрос, исходя из вышесказанного, звучит так: а общественные объединения, которым дано право "представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях" (абз. 5 ст. 27 Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ), могут ли принимать обращения граждан? Распространяется ли на них ФЗ-59? Осуществляют ли общественные объединения публично значимые функции?

Требуется: Бесплатный совет

Предложите платную юридическую помощь

В данном случае речь идет о возложении публичных функций и соответствующих им полномочий на кредитные организации как негосударственные организации, не являющиеся органами власти.

Как уже отмечалось, эти функции касаются проверки соблюдения законодательства и осуществляются в интересах всего общества. В правоотношениях кредитной организации с клиентами они трансформируются в права кредитных организаций, а правоотношения с государством возникают у кредитных организаций из факта их неисполнения.

Такие публичные функции необходимо отличать от публичных обязанностей, в частности:

1) вытекающих из запретов в рамках общедозволительного или разрешительного типа правового регулирования;

2) обязанностей действовать в чужих интересах при возникновении определенного правоотношения вне зависимости от воли и интересов субъекта;

3) требований (обязанностей), выполнение которых является необходимым условием возникновения правоотношения.

Также публичные функции необходимо отличать от цели деятельности кредитных организаций. У кредитных организаций цель деятельности одна - получение прибыли. При этом цель деятельности - это конечный, итоговый результат деятельности кредитных организаций. Публичные функции входят в предмет их деятельности (действия, осуществляемые для достижения результата). Целью (результатом) выполнения публичных функций кредитными организациями является достижение правопорядка как итогового состояния действия права, что относится к государству в целом, а не к деятельности кредитных организаций.

По вопросу о возложении на кредитные организации публичных функций необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и3 ) и 132 (ч. 2 ) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам"*(72) .

Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных полномочий и только полномочий исполнительной власти.

Кроме того, в публичных функциях необходимо выделять властные полномочия (принятие решений нормативного, а также организационно-распорядительного характера, в том числе о применении ответственности).

В п. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Следовательно, на кредитные организации могут быть возложены отдельные функции органов исполнительной власти, но без передачи властных полномочий.

Причем это возможно только федеральными законами. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ такие функции (полномочия) возлагаться не могут.

Это связано со следующим:

1) правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, а также федеральными законами и нормативными актами Банка России (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Иные нормативные акты не упоминаются;

2) органы законодательной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 3 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности");

3) кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 5 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Однако, поскольку у кредитных организаций исключительная правосубъектность, перечень разрешенных им видов деятельности, а уж тем более какие-либо публичные обязанности, должны определяться федеральными законами. Учредительные документы в этой части не имеют правоустанавливающего значения. Упоминание о них должно быть исключено из закона.

Передача публичных функций кредитным организациям не может осуществляться и актами Банка России:

1) Банк России издает нормативные акты только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами (ч. 1 ст. 7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, т.е. публичные обязанности (ст. 57 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

2) Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.

Банк России не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

К числу публичных функций кредитных организаций помимо уже упоминаемых обязанностей агентов валютного контроля и организаций, осуществляющих функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, можно отнести:

Оценку полученных расчетных документов на предмет соответствия требованиям, установленным Банком России;

Контроль за соблюдением порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью.

Исполнение этих функций не зависит от воли и интересов ни кредитной организации, ни ее клиентов, они не могут их изменить или исключить по соглашению между собой.