Местное самоуправление

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;

Посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории

охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Органы местного самоуправления

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

Представительные органы самоуправления;

Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);

Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);

Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

Основы деятельности местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.

Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.

Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.

Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.

Гарантии правомочий местного самоуправления

Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.

Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения

структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно

В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:

судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти

гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ

ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Местное самоуправление в городе Москве

Рассмотрим пример организации местного самоуправления в городе Москве. Москва как субъект РФ имеет систему органов государственной власти, определяет самостоятельно в соответствии основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны в своих действиях руководствоваться законами города Москвы, регулирующими их действие на территории города. Данные законы принимаются на основании действующей Конституции, что записано в статье 5 Устава города Москвы: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3,12,32,130-133 Конституции РФ», а также на основании закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Основные положения местного самоуправления заложены в законе о «Территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» от 10 июля 1996 г. Он определяет права граждан на самоорганизацию, порядок организации и действия органов местного самоуправления, полномочия, права и обязанности.

Принципы организации территориальных общин

Территориальное самоуправление в г. Москве - самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив местного значения. Любой житель достигших 18-летнего возраста может принимать участие или быть организатором органов местного самоуправления. Закон дает также определение территориальной общины как добровольной, самоуправляемой, некоммерческая организация, созданной по инициативе жителей микрорайона, улицы, дома и т.д. Высшим руководящим органом общины является собрание или конференция, которые избирают подотчетные органы - комитет (совет) и контрольную комиссию, для организации и непосредственного осуществления функций. К полномочиям территориальной общины законом отнесены следующие функции: защита прав и интересов граждан, организация акций милосердия и благотворительных акций, контроль над муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы, переданные общине органами власти. Для регистрации общины необходимо представить: карту границ, документ об утверждении границ районным Собрание, список участников собрания (схода), протокол выдвижения делегатов конференции. С момента регистрации община приобретает гражданские права и принимает обязанности как юридическое лицо. Взаимодействие с органами власти осуществляется на основании договоров и соглашений, органы власти района содействуют созданию и деятельности общин на своей территории, осуществляют контроль. В случаи возникновения разногласий между органами власти и общиной рассматривает районное Собрание.

Органы и средства общины

Собрание (сход) или конференция является высшим органом и созывает комитетом (советом) или районной Управой не реже одного раза в год. В ее ведение находятся следующие вопросы: организация общины, изменение границ, устава, избрание органов общины, утверждение программы деятельности общины.

Комитет является руководящим органом общины и после ее регистрации действует в качестве юридического лица от имени общины в соответствие с уставом. В его полномочиях находятся: заключение договоров с органами власти и другими организациями, принятие участия с правом совещательного голоса в заседаниях районного Собрания и администрации района, распоряжение финансовыми средствами, пользование собственностью, реализация других полномочий.

Контрольная комиссия является контрольным органом общины и создается для проверки и контроля финансовой деятельности комитета, подотчетна только собранию или конференции, может привлекать аудиторские организации, также на нее могут быть возложены функции по контролю над выполнением устава.

Финансовые средства общины состоят из средств бюджетного финансирования из фондов районной Управы, города и т.п., собственных средств полуученых от дохода по оказанию услуг населению, по акциям, от взносов и пожертвований. Контроль над поступлением и расходование финансовых средств осуществляет контрольная комиссия.

В собственности общины могут находиться кооперативные средства населения, жилые, нежилые, иные построенные сооружения, другое имущество, переданное городом на основе правовых актов. Управление собственностью общины осуществляет комитет. Он также имеет право на договорной основе осуществлять управление собственность города и других юридических лиц.

Органы общины несут ответственность перед жителями соответствующие территории, основания и вид ответственности определяется уставом общины. Ответственность наступает в случае нарушения законов, уставов общины, утраты доверия со стороны жителей. С другой стороны жители соответствующей территории ни в целом, ни индивидуально не отвечают за действия комитета (совета). Деятельность общины прекращается решением собрания, конференции или решением суда. С иском в суд могут обращаться Управа, префект, Дума, Мэр, органы юстиции и прокуратура. Имущество и финансовые средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов, передаются районной Управе для использования в интересах жителей.

Таки образом территориальная община является важным элементом управления в демократическом государстве, способствующая более полному выражению прав и свобод граждан, участия их в управление государства. В реферате были рассмотрены основные понятия и принципы организации местного самоуправления заложенье в Конституции РФ, а также на примере конкретного субъекта РФ, местные законы, регулирующие действие территориального самоуправления.

Литература

Конституция РФ

Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

Законы города Москвы (1994-1996), М, 1997

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

- механизму делегирования полномочий;

- качеству делегирования полномочий;

- количеству делегирования полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий.

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий.

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л.А.Беликовым право издания обязательных постановлений. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.Его управлении, финансах и методах хозяйства. М.1995. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится только лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, в названном уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих принципах организации таких органов, О.А. Велихов справедливо отвечал следующее:

"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы".

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.

Виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения

приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправленияс различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако, можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом Щтобер Р. Практическое требование и опасности местного самоуправления / Местное самоуправление. Теория и практика. М.1995. С 43.:

1. Форма "сильный совет - слабый мэр" характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма "сильный мэр - слабый совет". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма "совет - управляющий" отражает стремление "к очищениюгородской политики" и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

Координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;

Готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;

Контролировать исполнение решений совета;

Форма управления "совет - управляющий" продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. МЛ 994. С. 34

4. "Комиссионная форма". Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Конституция РФ. 1993. Ст. 131..

На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:

Численность жителей города,

Занимаемая территория,

Наличие, либо отсутствие районов в городе,

Другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления. Согласно статьи 5 Устава города Москвы, жители Москвы образуют в совокупности городское местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе норм Конституции РФ Устав города Москвы Ведомость Московской Думы. 1995. №З.Ст.5.

Правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы устанавливается Уставом города Москвы. Территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах.

Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.) Здесь существует два пути организации местного самоуправления.

Во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.

Во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.

Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

На организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства,

Географические факторы,

Этнические процессы.

Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).

К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

• - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
• (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
• - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
• - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.

Избираемые органы делятся:

на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);

формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).

Назначаемые органы делятся:

на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;

назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;

назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;

2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;

3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;

4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .

Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.

Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.

Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.

В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

• 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
• 2) представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская

Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
• 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.

Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

• 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Сурен Авакьян, заведующий кафедрой

конституционного и муниципального права МГУ

им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

С 2009 года официально вступил в силу в полном объеме принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В недолгой современной истории России это уже третий такой закон — первый появился в 1991-м, второй в 1995 году, а им еще предшествовал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление в России вводилось также и посредством внесения новелл в Конституцию РСФСР 1978 года, немало норм посвящено ему и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.

Как видим, конституционно-законодатель­ная основа местного самоуправления развивалась постоянно. Да и сейчас нельзя сказать, что процесс ее совершенствования остановился. Достаточно наглядны такие факты: намеченная в Федеральном законе от 6 октября 2003 года дата его вступления в силу - 2006 год — оказалась нереальной и неоднократно переносилась, пока законодатель не определил для этого 2009 год. После появления зако­на, начиная с 2004 года, в него непрерывно вносятся изменения и дополнения, до конца декабря 2008 года был принят 41 федеральный закон о внесении поправок, причем сре­ди них есть как относительно мелкие, так и обширные. Однако процесс не остановился и после полномасштабного введения закона в действие, и уже в мае 2009 года в него вновь вносятся исправления. А вопрос, вынесенный в заголовок нашего материала, все равно остается! Так все же есть у нас местное самоуп­равление? Можно спросить и по-другому: будет ли местное самоуправление в России?

1. Прежде всего все связано с тем, что в России предпочли, по моему мнению, абсолютно нереальную модель местного самоуп­равления.

В основном все формы организации местной власти можно свести к трем вариантам: а) местное самоуправление существует отдельно от государственной власти, государственного управления; б) местное самоуправление является частью, продолжением государствен­ной власти, государственного управления на своем уровне, предполагая передачу в его ве­дение многих дел от государственных орга­нов; в) возможен и вариант соединения общественного и государственного начал в мест­ном самоуправлении, в этом случае существу­ет модель «местные советы есть органы госу­дарственной власти и народного самоуправ­ления». На протяжении более чем двух веков в различных странах мира идет «состязание» между этими формами организации власти на местах, причем каждая из них показывает как свои достоинства, так и недостатки.

В России предпочли первую модель — ме­стное самоуправление, отделенное от госу­дарственной власти. Это отразили в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 го­да, которая гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуп­равление. Местное самоуправление в преде­лах своих полномочий самостоятельно. Орга­ны местного самоуправления не входят в си­стему органов государственной власти». Хотели как лучше – подчеркнуть самостоятельность местного са­моуправления, его независимость от государ­ственной власти. Но получилась странная и нереальная формула: местное самоуправле­ние существует ведь в государстве, и что же – оно независимо от него? Местное самоуправ­ление не в состоянии жить на свои доходы, во всем мире оно получает финансовые влива­ния из государственного бюджета, это неиз­бежно, но, выходит, опять же независимо от своего «благодетеля»? Местное самоуправле­ние, занимаясь территориальными делами, принимает решения, и порой непопулярные, но нужные, и в их реализации не может обой­тись без поддержки государства — и оно неза­висимо от государства? На территории мест­ного самоуправления может случиться навод­нение, пожар, пройдет ураган, совершаются преступления — вряд ли со всем этим можно справиться без государства, а тут снова гово­рят о самостоятельности местного самоуправ­ления от государства!

И возникают резонные мысли: такая само­стоятельность никому не нужна; местное са­моуправление и государственная власть при­званы взаимодействовать. Но если это фор­мально, юридически не определить, начина­ются всякие перекосы: государственная власть заявляет местному самоуправлению: ты само­стоятельно от меня, вот и действуй как хо­чешь; если же ты просишь у меня помощи и поддержки тогда уж изволь быть частью вла-ной «упряжки», я буду тобой руководить. Та­ким образом, вместо цивилизованных отно­шений местного самоуправления и государ­ственной власти рождаются всякие закулис­ные варианты нездоровых контактов: хочешь места у государственной «кормушки», изволь быть подчиненным и зависимым.

В попытках отделить местное самоуправ­ление от государства создатели существую­щей модели местного самоуправления приду­мали категорию «вопросы местного значе­ния». Идея вроде привлекательная - есть или должны быть местные дела, обозначаем их как вопросы местного значения, и тогда они решаются сугубо местным самоуправлением, а государственные органы вроде не вмешива­ются. Однако это абсолютно неправильный подход. Дело в том, что любой вопрос местно­го значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения. Другое дело, что решать его надо с учетом местных условий. Возьмем, к примеру, просвещение. Есть большие села, и там нужна просторная школа; есть и увядающие деревни, но и там ведь надо учить детей с учетом наполняемос­ти классов. И учить-то детей надо везде по го­сударственному стандарту, этого требует не только жизнь, но и Конституция Российской Федерации. По всей стране нужно изучать классику литературы, математику, осваивать компьютеры и т. д. Таким образом, нет вопро­сов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституцион­ного права на образование.

И еще одно. Когда местное самоуправле­ние отделили в Конституции от государства и государственной власти, довольно скоро воз­ник вопрос: а что за институция есть местное самоуправление? Это общественная структу­ра? Если так, то почему она управляет террито­рией, по каким основаниям принимает реше­ния, обладают ли они властной силой? И мест­ные депутаты, и особенно главы муниципаль­ных образований, местных администраций, да и население — все хотели в этом ясности. К то­му же на территории местного самоуправле­ния есть ведомственные объекты, их руково­дители считаются лишь с теми, у кого в руках реальная власть. И если местное самоуправле­ние есть власть, но не власть государственная, тогда какая? Вопрос дошел до Конституцион­ного Суда Российской Федерации, и он обоз­начил в ряде своих постановлений, что мест­ное самоуправление есть одна из форм пуб­личной власти, куда оно входит наряду с госу­дарственной властью, и его решения, следова­тельно, в такой же мере общеобязательны.

В итоге снова стало ясно, что модель мест­ного самоуправления, отделенного от госу­дарственной власти, больше создает голо­вной боли, чем дает преимуществ.

1. Другая причина «неприживаемости» в России местного самоуправления состоит в том, что у него фактически ничего своего нет: ни финансов, ни хозяйства, ни серьезных сфер ведения, ни органов.

С финансами проблема извечная и, к со­жалению, плохо решаемая. Свои налоговые источники дают местному самоуправлению очень мало. Основные налоги сконцентриро­ваны в руках государства, местное самоуправ­ление живет на отчисления от них. А государ­ство предпочитает централизацию, оно не пе­реводит ряд налогов даже на уровень субъек­тов Федерации, тем более в разряд муници­пальных. Нет и твердости в бюджетной обес­печенности местного самоуправления. Вроде как минимальные стандарты в расчете на од­ного жителя определены, но и они не соблю­даются, каждый год идет перекраивание доходов. Приходится местному самоуправле­нию руководить территорией «с протянутой рукой», это неэффективно, не говоря уж о том, что и унизительно, ставит в ту самую зависи­мость от вышестоящей власти, о которой уже было сказано.

Своего, то есть местного, хозяйства у очень многих муниципальных образований нет. Му­ниципальных унитарных предприятий, кото­рые приносили бы приличные прибыли и со­ответственно доходы в местные бюджеты, на­считываются единицы. Энергетические, газо­вые, водные и т. п. объекты разобраны по ве­домствам. Местному самоуправлению сбро­сили свою жилищную и социальную сферу (жилые дома, детские учреждения и др.) за­воды и фабрики, процветавшие в советский период. Все это требует огромных затрат, а средств нет.

Многое подкосила неразумная приватиза­ция. Вместо того чтобы держать в муници­пальной собственности здания, пристройки, первые этажи и т. д., сдавать их в аренду и от этого получать подпитку в местный бюджет, все отдали, как правило за бесценок, в част­ные руки. А без своего «хозяйства» даже ко­роль Лир, как известно, стал изгоем. Дело до­шло до того, что даже булочные негде стало размещать, и теперь некоторые города кичат­ся тем, что создают магазины в «шаговой до­ступности» для населения, стыдливо умалчи­вая — ведь это же было раньше, при охаянной «административной» системе.

1. Довольно решительно проводимая в стране централизация управления коснулась не только субъектов Российской Федерации, но и местного самоуправления. Казалось бы, действительно какие-то сферы управления должны быть в ведении государства, но если решение вопросов происходит на местах, почему к этому не имеют никакого отношения органы местного самоуправления! И обратим внимание, что это самые жизненные сферы, в соответствующие органы идет просто наплыв населения, люди стоят в очередях, порой не только днями, но и ночами. А что же местное самоуправление? Да ничего, все эти сферы вне его ведения. Чтобы не быть голословным, посмотрим конкретику.

Служба регистрации имущес­тва. В связи с приватизацией квартир, зе­мельных участков буквально толпы людей хлынули в управления (филиалы) Федераль­ной регистрационной службы в районах и го­родах, там даже на прием нельзя попасть. Ме­стное самоуправление ничего не вправе сде­лать.

Земельные комитеты, бюро технической инвентаризации. Ситуация во многом сходная. Подчиняются они соответствующим комитетам, управлени­ям субъектов Федерации, от местного самоу­правления независимы.

Налоговые службы. Есть в каждом районе, городе. Независимы от местного самоуправления, хотя туда обращаются тысячи граждан, проживающих на его территории.

Служба занятости, бюро по трудоустройству. Занимаются тем, что помогают населению в трудоустройстве, ведут учет нуждающихся в работе. Обслуживая жи­телей городов и районов, организационно не­зависимы от местного самоуправления.

Органы внутренних дел. Обеспечивают правопорядок на территории городов и районов. Когда-то были отделами внутренних дел исполнительных комитетов районных и го­родских Советов, теперь находятся в верти­кальном подчинении. Предусмотренная зако­ном муниципальная милиция так и не создана.

Служба безопасности движе­ния автотранспорта. Соответственно находится в ведомственном подчинении МВД. Обслуживает население городов и рай­онов, туда по поводу оформления и регистра­ции транспортных средств обращаются еже­недельно сотни граждан.

Миграционная служба. С недавних пор ведает не только внешними мигран­тами, но и регистрацией граждан Российской Федерации, выдачей всех видов паспортов. Есть подразделение в каждом районе, городе, обслуживает местное население, но входит в единую федеральную систему.

Органы записи актов граж­данского состояния. Известные каждому из нас службы есть везде, но они тоже находятся в ведомственном подчинении.

Пенсионный фонд. Ранее существовали отделы социального обеспечения исполко­мов районных, городских Советов. Теперь есть общегосударственный и страшный монстр – Пенсионный фонд РФ. Это организация, без преувеличения, создана для издевательства над самой беззащитной частью общества — пожи­лыми людьми. Достаточно один раз туда прий­ти, увидеть толпы несчастных старых людей, по­слушать, как с ними разговаривают, чтобы убе­диться, что автор нисколько не преувеличивает.

Интересно, что процесс централизации не останавливается. К примеру, во многих муни­ципальных образованиях финансовые отде­лы, занимающиеся составлением и реализа­цией муниципальных бюджетов, ликвидиру­ются, а их функции на легальной основе, по договору передаются подразделениям Феде­рального казначейства.

Если сегодня войти в здание местной адми­нистрации, настораживает тишина в коридо­рах — мало посетителей. А зачем туда идти, ес­ли эти органы ничего не решают. Есть, к приме­ру, городской архитектор, но когда надо про­ложить трубы отопления прямо по земле, не зарывая в землю, его уговорят дать согласие, и он это сделает, мотивируя необходимостью спа­сать население от зимних холодов. Есть жи­лищные отделы, которые примут заявления от нуждающихся в жилье, а дальше разведут ру­ками — квартир-то все равно нет. Есть отделы, занимающиеся приватизацией квартир, но ос­новной поток посетителей там прошел.

А названные выше ведомственные службы, где, повторяем, не иссякают очереди, не зави­сят от местного самоуправления. Как быть?

Тут мы сталкиваемся с очередным парадок­сом нашего законодательства о местном само­управлении. В советский период, когда власть на местах была частью единой государствен­ной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением. Отраслевой отдел, например народного обра­зования, подчинялся по горизонтали исполко­му районного, городского Совета, по вертика­ли — аналогичному отделу, управлению ис­полкома областного, краевого Совета. Что это давало? Во-первых, необходимость учета ме­стных условий и зависимость от районного, городского советского и партийного руковод­ства; во-вторых, требование сочетания мест­ных условий с общетерриториальными (обще­государственными) интересами и опять же за­висимость от вышестоящего руководства. Ес­тественно, бюрократического элемента при этом хватало. Но в то же время отраслевой от­дел учитывал в связке все требования.

Что происходит сейчас? На деле, как мы уже сказали, все равно руководящие указания сверху приходят. И тот же районный, город­ской отдел народного образования (или де­партамент, так стало модно называть), входя­щий в систему местной администрации, рабо­тает реально в контакте, под руководством областного, краевого департамента, минис­терства народного образования.

Но перечисленные выше ведомственные органы не входят в структуру местной адми­нистрации. Они независимы от депутатов, главы муниципального образования, главы местной администрации. Более того, кое-где между ними не складываются деловые отно­шения, ведомственные руководители «посы­лают» подальше муниципалов.

Увы, ни Конституция, ни Закон о местном самоуправлении не дают шансов исправить положение. Вертикаль управления для мест­ного самоуправления запрещена. А средств влияния на ведомственные системы просто нет. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования.

1. Соответственно раз нет хозяйства, нет своих органов и влияния, федеральный закон в определении полномочий местного самоуправ­ления и его органов зачастую использует обте­каемые и мало что дающие формулировки.

Например, в ст. 14 Федерального закона 2003 года, определяющей вопросы местного значения поселения, включены такие позиции, как организация в границах поселения элек­тро-, тепло-, газо- и водоснабжения населе­ния, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; обеспечение малоимущих граждан, прожива­ющих в поселении и нуждающихся в улучше­нии жилищных условий, жилыми помещения­ми в соответствии с жилищным законодатель­ством, организация строительства и содержа­ния муниципального жилищного фонда, со­здание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транс­портных услуг населению и организация транс­портного обслуживания населения в границах поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселе­ния; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в грани­цах поселения; создание условий для обеспе­чения жителей поселения услугами связи, об­щественного питания, торговли и бытового об­служивания; создание условий для организа­ции досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание ус­ловий для развития местного традиционного народного художественного творчества, учас­тие в сохранении, возрождении и развитии на­родных художественных промыслов в поселе­нии; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровитель­ных и спортивных мероприятий поселения; со­здание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация ос­вещения улиц и установки указателей с назва­ниями улиц и номерами домов; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т. д.

Когда читаешь все это, возникает лишь один вопрос: как поселение, особенно сель­ское, будет это делать? Чаще всего напрашива­ется ответ, отраженный в народном афоризме «и мы пахали». Разрешил открыть торговый ки­оск — вроде и «создал условия» для развития торговли, принял к сведению, что сельхозкоо­ператив ремонтирует участок дороги — значит, поучаствовал в «дорожной деятельности».

Ведь совсем другое дело, когда читаешь в законе, что к ведению поселения относится «со­здание, содержание и организация деятельно­сти аварийно-спасательных служб и (или) ава­рийно-спасательных формирований на терри­тории поселения». Понятно, что это конкретно. И таких вопросов местного значения и полно­мочий хотелось бы видеть побольше.

1. Федеральный закон 2003 года остав­ляет немало вопросов, касающихся террито­риальной организации и уровней местного са­моуправления.

Закон ввел пять территориальных видов муниципальных образований: сельское посе­ление, городское поселение, муниципальный район, городской округ, территориальное об­разование в городе федерального значения.

Но критерии их создания размыты. Вроде надо бы учитывать численность населения, для го­родов – экономический потенциал. В допол­нение к этому вначале установили, что муни­ципальный район и городской округ могут на­деляться отдельными государственными пол­номочиями. Но попозже и за поселениями за­крепили такое право.

Для сельской местности закон предусмот­рел на верхнем уровне муниципальные райо­ны, на низовом — сельские и городские посе­ления (это бывшие города районного подчи­нения). Однако используя термины «верхний», «низовой», «вышестоящий», «нижестоящий», я рискую сразу получить критику в свой адрес. Дело в том, что, как и предыдущие акты, Закон 2003 года проводит линию на отказ от соподчиненности уровней местного самоуправле­ния. Не очень-то понятно, почему это делается. Ведь местное самоуправление, как уже сказа­но, публичная власть. Есть уровни ее осущест­вления. Каждый самостоятелен, но в рамках своих предметов ведения и полномочий. Каж­дый уровень обязан считаться с законными ре­шениями органов вышестоящих уровней.

Для городской местности закон ввел два понятия — городское поселение, входящее в состав муниципального района, и городской округ, находящийся за пределами муниципального района. Закон разрешил включать в состав городского округа не только конкрет­ный город, но и окружающие его сельские на­селенные пункты. И вот тут-то начался не­сколько неожиданный процесс. Дело в том, что при реализации прежнего Закона о мест­ном самоуправлении 1995 года во многих субъектах Российской Федерации отказались от сельских муниципальных образований, ос­тавили единое муниципальное образование -муниципальный район. Внедрение норм Фе­дерального закона 2003 года требовало те­перь воссоздать сельские муниципальные об­разования, а значит, разделить с ними соб­ственность.. Районы не захотели этого и вос­пользовались недоработкой Закона 2003 года — если он разрешает включать в городской ок­руг не только город, но и села, деревни, поче­му бы не преобразовать муниципальный рай­он в городской округ? По нашим данным, это сделали в Калининградской области где-то по шести-семи единицам, в Московской области по трем, а в Свердловской области практичес­ки по всем районам. Мы ничего не имеем про­тив этого, когда речь идет о таких крупных и сильных агломерациях, как, например, быв­ший район, теперь Домодедовский городской округ. Однако каждый такой случай требует конкретной оценки. А главное - даже в городском округе вполне возможно введение само­управления населения в конкретных террито­риальных единицах. Надо в этом случае резко увеличить роль территориального обществен­ного самоуправления.

Закон 2003 года разрешил местное самоуп­равление на внутригородских территориях только двух городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Остальным горо­дам, в том числе и с миллионным населением, дается статус муниципального образования – городского округа с внутригородским админи­стративным управлением. Вряд ли это стоит поддержать. Ведь при такой системе население реально не имеет местного самоуправления на уровне города, но оно не участвует и в управле­нии районами городов, в которых проживает.

1. Завершая свой критический анализ, не могу не сказать еще об одном – о юридичес­ком исполнении и терминологии закона. К счастью, ему далеко до избирательных зако­нов, где одна статья акта может растягиваться на 3-5 страниц. Статьи Закона 2003 года поко­роче. Однако в нем есть не до конца проду­манные конструкции.

В частности, совсем неясно, нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, или Закон 2003 года становится актом прямого действия. И как тогда это совместить с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Рос­сийской Федерации, которая относит к совме­стному ведению РФ и ее субъектов «установле­ние общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Или еще пример — «шедевр», включенный в закон в 2005 году: «Избирательная комиссия муниципального образования является муни­ципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления» (пункт 2 статьи 39).

И о терминологии. В словарях русского языка — и это общепризнанно - поселением называют населенный пункт. Поэтому слова статьи 131 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление «осуществ­ляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», создателям закона надо было понимать буквально - в городах, сель­ских населенных пунктах, а вот «другим терри­ториям», где тоже осуществляется местное са­моуправление, следует давать названия, что­бы не было путаницы. И дореволюционные ус­троители территориального деления страны это понимали и делали. Тогда был термин «во­лость», что означало группу сел и деревень. Путаница появилась в советское время, когда сначала органы власти — сельские Советы — создавались в каждой без исключения дерев­не, а потом деревни стали объединять одним, общим для них сельским Советом, а террито­рию, недолго думая, стали называть сокра­щенным словом «сельсовет». Пришло время новых законов, и вместо того чтобы вернуться к волости и исправить путаницу, ее еще и уси­лили новым понятием «сельское поселение», которое может быть приложено и к одному сельскому населенному пункту, и к несколь­ким, соединенным в одном муниципальном образовании. А ведь ничего не меняется, люди как жили в селе, деревне, поселке, так и про­должают жить (я уж молчу, что по словарю В. Даля поселением называли порой место жи­тельства ссыльных).

Не лучше обстоят дела и с понятиями «го­родское поселение», «городской округ». По за­кону, кстати, городской округ — тоже городское поселение, но только большое и не входящее в муниципальный район. Но самое интересное состоит в том, что и городское поселение, и го­родской округ — город, хотя и с возможными примыкающими к нему сельскими населенны­ми пунктами. И не очень-то ясно, город — это отдельная административно-территориальная единица или нет? По всей вероятности, наше население и далее будет считать, что оно живет не в городском поселении, а в городе, входя­щем в состав муниципального района, не в го­родском округе, а в городе, входящем в состав такого округа. А понятиями «городское поселе­ние» и «городской округ» закон вольно или не­вольно поддержал амбиции городов на рас­ширение зоны своего влияния за счет приго­родных (и вообще прилегающих) территорий.

Итак, у местного самоуправления нет своих финансов, своего хозяйства, своего влияния на ведомственные структуры. Нет, кстати, и то­го, о чем рамки статьи не позволили сказать – отлаженных механизмов институтов непосред­ственной демократии, в целом народовластия.

В чем же пока сила местного самоуправле­ния? В том, что оно владеет большими ресурса­ми земли и еще какой-то долей общественного имущества. Поэтому и идут битвы за муници­пальные должности. Чтобы сидел на посту свой руководитель, помогал в отводе участков под застройку, в приватизации земель и строений. А совсем не для того, чтобы улучшал жизнь лю­дей. Когда все поделят, совсем сникнет и без того чахлое местное самоуправление.

Даже среди знакомых мне специалистов по конституционному и муниципальному праву есть сомневающиеся в необходимости существования местного самоуправления как отдельной формы публичной власти. Все аргументы обычно сводятся к тому, что те же функции могут выполнять органы государственной власти на местах. А раз так, то зачем создавать лишние юридические конструкции, гарантировать права на участие в местном самоуправлении и т.д.? Другая претензия: органы местного самоуправления мало чем отличаются от государственных, а право местного самоуправления (объективное) и право на местное самоуправление (субъективное) - близнецы-братья тех же прав, действующих на государственном уровне. Первый тезис подтвердил даже ЕСПЧ в решении по делу Герасимовой против России, назвав органы местного самоуправления "государственными организациями". Второй тезис легко подтверждается анализом законодательства. Отличия только в тех уровнях, на котором осуществляются эти две формы публичной власти (то есть просто-напросто в масштабе), и в некоторых деталях, например, более широком применении форм прямой демократии на местном уровне, что вполне естественно.
И несмотря на это, в законодательстве и судебной практике последовательно реализуется идея о местном самоуправлении как отдельной форме публичной власти. Она признается в Конституции (ст. 12), на ее обязательность указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 №15-П. Более того, местное самоуправление существует в большинстве стран мира, а его основополагающие принципы закреплены в нормах международного права (например, в Европейской хартии местного самоуправления, которую подписала и Россия). Возникает вопрос: зачем это нужно?
Я пришел к выводу, что единственной серьезной причиной существования этой отдельной формы публичной власти является защита от возможных нарушений государством тех прав и законных интересов граждан, которые связаны с их проживанием в определенной местности. Прежде всего, это право определять, в какой среде гражданам хотелось бы жить. Государственная власть, решая вопросы всей страны или регионов, может не учитывать интересы местных жителей. Условный пример: стране нужен химический завод, и уполномоченный орган государственной власти разрешает его строительство в паре километров от какого-нибудь села. То, что выбросы от этого завода вызывают рак, ну или просто портят идиллический сельский пейзаж, никого не волнует. Кроме, конечно, самих местных жителей. И если у них не будет подотчетных им и независимых от государственной власти органов местного самоуправления, то так и мучиться им от соседства с этим заводом, что, конечно, ужасно. Общее для страны благо не должно создавать проблем жителям отдельных местностей. Вот 99,99% населения страны ничего, кроме блага, в этом заводе не видят, и они избрали правительство, которое обеспечит его строительство. Но 0,01% селян благодаря местному самоуправлению могут послать строителей завода к черту, а точнее туда, где этот завод никому не повредит. Потому что никто за них не имеет права решать, каким должно быть то место, в котором они живут. И потому, что большинство должно уважать права меньшинства, что, между прочим, является одним из принципов современной демократии. Нельзя, чтобы общество, или государство, или общество через государство довлело над отдельными своими группами! Этот принцип последовательно проводится в жизнь в развитых странах, в том числе с помощью местного самоуправления.
В то же время, местное самоуправление - не цель, а средство. Смыслом его существования, как уже говорилось, является защита прав граждан (что закреплено в том числе в ст. 18 Конституции РФ), и разделение местного самоуправления и государства должно иметь соответствующие пределы. Если же это разделение защите прав граждан никак не способствует, то его нельзя считать оправданным.В уже упоминавшемся решении по делу Герасимовой против России ЕСПЧ по сути занял именно такую позицию.